Le Coin de la conjoncture du 26 janvier 2019

Le mystère de la productivité en zone euro

Depuis la crise de 2008, les gains de productivité restent très faibles dans la zone euro et sont constamment inférieurs à ceux des États-Unis. Cette situation explique le différentiel de croissance entre les deux zones économiques. Avec la reprise économique qui s’est amorcée en 2016, de nombreux analystes considéraient qu’un phénomène de rattrapage au profit de l’Europe devait intervenir.

Depuis 2008, en moyenne, les gains de productivité sont supérieurs d’un point aux États-Unis. La hausse des gains aurait dû s’accélérer en Europe afin de combler le retard accumulé avec les États-Unis en particulier dans le domaine des nouvelles technologies. Un rebond de l’investissement a bien été constaté depuis 2017 avec un effort accru en matière de robotisation. Le stock de robots industriels est passé de 0,75 à 1,77 % de l’emploi manufacturier de 2003 à 2017. Le poids des investissements dans les NTIC a doublé en vingt ans. Il a atteint 1,1 % du PIB en 2017. Mais, cela n’a pas eu d’effets notables en termes de productivité. Les difficultés d’embauche que rencontrent les entreprises européennes auraient dû également conduire à une recherche accrue de gains de productivité. 3 % des entreprises européennes éprouvaient en 2017 des difficultés d’embauche quand ce taux était nul à la sortie de la crise en 2009.

La faiblesse des gains de productivité peut s’expliquer par la désindustrialisation que la zone euro connaît depuis vingt ans. Les économies européennes se sont tertiarisées. Or, par nature les gains de productivité sont plus faibles dans les services que dans l’industrie. De 1995 à 2018, l’emploi industriel a diminué au sein de la zone euro de 12 %, baisse qui est intervenue essentiellement après 2009.

Cet argument est à relativiser car l’Allemagne, dont le poids de l’industrie au sein du PIB reste élevé, enregistre également de faibles gains de productivité. La polarisation des emplois engendrée par la digitalisation de l’économie ne favorise par la productivité. Les emplois industriels sont remplacés par des emplois tertiaires à faibles productivité (magasiniers, hôtellerie, restauration, livreurs, chauffeurs, etc.).

Le vieillissement rapide de la population active européenne constitue un autre facteur pouvant expliquer la léthargie de la productivité. Le ratio des emplois occupés par les 40/64 ans par rapport aux emplois détenus par les 20/39 ans est passé de 95 à 145 de 2000 à 2018.

La différence entre l’Europe et les États-Unis tient également à la relative absence de la première dans les secteurs des nouvelles technologies. Elle est avant tout une zone de consommation et non une zone de de production de l’économie digitale. En outre, l’Europe se caractérise par l’importance de son secteur financier. Or, ce dernier éprouve des difficultés à effacer les conséquences des crises de 2008 et de 2011 concernant les dettes publiques. Ce secteur pourvoyeur d’emplois à forte valeur ajoutée ces vingt dernières années doit faire face à sa digitalisation. Il en résulte de moindres créations d’emplois voire des suppressions. Enfin, si l’économie européenne a profité du développement du marché unique et de la marche vers la monnaie unique dans les années 80, depuis, elle est confrontée au Brexit et à la montée des nationalismes au sein du vieux continent.

 Le retour des politiques budgétaires actives

Depuis deux ans, les politiques d’assainissement des comptes publics laissent la place doucement mais sûrement à des politiques budgétaires plus expansives. Ce changement de cap s’explique par la fin des politiques monétaires non conventionnelles. Depuis 2017, la FED procède à des hausses de taux et la BCE pourrait la suivre à la fin de l’année 2019.

Ce retour des politiques budgétaires actives est constaté aux États-Unis, en Italie ou en France. Même l’Allemagne s’est résolue à légèrement desserrer l’étreinte budgétaire. Le déficit public atteint 6 % du PIB aux États-Unis, 5 % au Japon, plus de 3 % en France et plus de 2 en Italie. Ces politiques expansives sont facilitées par le maintien de taux d’intérêt historiquement bas. L’État français a ainsi prévu d’émettre en février des titres à trois ans à taux d’intérêt nul. Les investisseurs ne s’inquiètent pas de la hausse de l’endettement public et du risque de défaut. Les niveaux d’endettement public sont au plus haut dans un grand nombre de pays. Il est de 225 % du PIB au Japon, de 132 % en Italie, de 108 % aux États-Unis et de 99,5 % en France.

Dix ans après la Grande Récession, les opinions publiques expriment par leurs votes ou dans la rue une certaine impatience face à la stagnation des revenus et des menaces pesant sur leur emploi. Le cocktail crise, métropolisation, mondialisation et digitalisation est de plus en plus explosif. La montée du populisme ou du nationalisme depuis le milieu des années 2010 concerne tous les pays et tous les continents. Les dirigeants politiques qui s’en étaient remis aux politiques monétaires pour combattre la récession remettent au goût du jour des solutions plus interventionnistes. La demande de protection de la population s’accroît tout autant que son aversion aux risques en phase avec son vieillissement. Compte tenu du surcroît de dépenses publiques que ce dernier génère, la problématique est assez simple : les économies peuvent-elles financer cette augmentation avec un taux de croissance tendant à diminuer ; et si oui comment ? Aujourd’hui, la réponse passe par l’endettement. Avec des taux bas, une inflation faible, les investisseurs ne s’inquiètent pas, pour le moment, du risque de défaut des Etats. En revanche, si la croissance se fait plus ténue comme en Italie et si à cela s’ajoute des tensions internes et externes, les investisseurs deviennent méfiants.

En cas de remontée de l’inflation accompagnée de celle des taux d’intérêt nominaux, la solvabilité budgétaire ne serait pas affectée mais la hausse des paiements d’intérêt sur la dette conduirait à un problème de financement des États. Certes, une partie de leurs recettes augmenterait du fait de l’inflation mais cela pourrait être insuffisant pour compenser le surcoût. Un surcroît de croissance permettrait évidemment de surmonter ce problème.

En optant pour des politiques budgétaires plus laxistes, les gouvernements font aujourd’hui plusieurs paris. Aux États-Unis, au Japon, en France, en Italie, ils décident de soutenir la demande tout en considérant que l’inflation restera modeste pour éviter une érosion du pouvoir d’achat des ménages. Ce soutien à la demande est supposé relancer la croissance et faciliter le financement des déficits. Ils éludent les conséquences de l’aggravation du déficit commercial provoqué par l’augmentation des importations. Les dirigeants publics estiment que les investisseurs continueront à les suivre dans leur politique du fait de l’absence de placements sûrs sur le marché. Le poids des investisseurs institutionnels est censé peser sur les autres afin de maintenir des taux bas.

 Une dépendance affirmée à la dépense publique

Avec un taux de dépenses publiques de 56,5 % du PIB en 2017, la France possède le ratio le plus élevé au sein de l’Union européenne. Ces dépenses atteignent ainsi près de 1 300 milliards d’euros. Ces dépenses peuvent être réparties en quatre grands domaines, la redistribution de revenus dont les pensions de retraite représentent 20 % du PIB, la fourniture de services sociaux (santé, éducation) qui compte pour 17,5 %, les fonctions régaliennes (sécurité, défense, administrations générales, etc.) 9,5 %, quand le soutien à l’économie (subvention à l’économie marchande, infrastructures) représente 7 % du PIB. À cela s’ajoute le service de la dette qui absorbe 2 points de PIB.

Dans tous les grands domaines d’action publique, la France dépense plus que ses voisins. Le taux de dépenses publiques est de 45 % du PIB au sein de la zone euro (hors France) et de 40 % au sein de l’OCDE (hors France). Le poids des emplois publics est également plus élevé en France que dans les autres pays. Les emplois dans les administrations publiques représentent 22 % de l’emploi total en France contre 14 % au sein de la zone euro (hors France) et 13 % au sein de l’OCDE (hors France).

Pour réaliser une comparaison fiable entre États de l’efficacité des dépenses publiques, une prise en compte des périmètres est indispensable. En France, un service fourni par le secteur public est comptabilisé comme dépense publique. Dans les autres pays, le même service fourni par le secteur privé est considéré comme relevant de la dépense privée. Les dépenses de retraites sont à 97 % assurées par des systèmes obligatoires en France et rentrent dans le champ des dépenses publiques. Cette proportion est moindre au sein de la zone euro et au sein de l’OCDE du fait de la présence plus importante des fonds de pension. Les dépenses de retraite publiques s’élèvent en moyenne à 10 % du PIB au sein de la zone euro. Elles sont complétées à hauteur de 2 % par des systèmes privés. Au sein de l’OCDE, ces ratios sont respectivement de 8 et 3 %.

Pour les dépenses de santé, la différence entre secteur public et secteur privé est moindre que pour les retraites. Les dépenses publiques de santé s’élèvent à 10 % du PIB quand la part relevant du privé (complémentaires et reste à charge pour les ménages) est de 2 %. Pour la zone euro (hors France), ces ratios sont respectivement de 8 et 2,5 %. Pour l’OCDE, ces chiffres sont de 11 et 2,5 %.

Pour les dépenses d’éducation, les dépenses publiques en France représentent 5,5 % du PIB et les dépenses privées 0,8 % du PIB. Pour la zone euro et l’OCDE, ces valeurs sont respectivement de 4,5 et 0,8 %.

Par ailleurs, il est souvent mis en avant que les dépenses militaires contribueraient à augmenter le poids des dépenses publiques de la France par rapport à des États comme l’Allemagne ou le Japon. L’écart est en réalité assez faible. Ces dépenses s’élèvent à 1,8 % du PIB en France contre une moyenne de 1,5 %.

L’effet de périmètre ne joue donc qu’à la marge entre la France et les autres pays avancés. En prenant en compte les différences de périmètre, le surcroît de dépenses publiques reste important pour la France. Il atteint 11 points de PIB par rapport aux autres pays de la zone euro (12 points sans correction).

Au-delà des questions de périmètre, la France dépense plus que ses partenaires pour les retraites. Cette situation s’explique avant tout par le fait que notre pays détient le record mondial en matière d’espérance de vie à la retraite, plus de 25 ans. Cette situation est liée à un départ précoce, entre 61 et 62 ans et à une espérance de vie à 60 ans figurant parmi les plus élevés de l’OCDE.  Chez nos partenaires, le premier pilier de retraite est en règle générale moins généreux qu’en France où il est constitué de deux étages, régimes de base et régimes complémentaires.  La moitié de l’écart entre la France et ses partenaires pour les dépenses de retraite est imputable à la plus forte socialisation des dépenses. L’autre moitié est due à des frais de gestion supplémentaires et à un niveau de couverture plus important. Intervient également la structure de la population. La France est et sera confrontée à un problème majeur de pension en raison du baby-boom d’après-guerre qui a été plus important que chez nos partenaires.

Les dépenses de solidarité (minima sociaux, allocations logement, allocations familiales) sont, en moyenne, supérieures d’un point de PIB à la moyenne européenne. Étant donné le plus faible taux de pauvreté en France que chez nos partenaires, ces dépenses peuvent être jugées efficaces.

En matière de santé, le poids du public en France est supérieur d’un point de PIB, à la moyenne européenne. La prise en charge des médicaments et de certaines prestations est plus élevée en France que chez nos partenaires. En revanche, les dépenses apparaissent plus faibles pour l’hôpital surtout par rapport aux pays dont le système de santé est totalement étatisé (Danemark ou Royaume-Uni). Les pouvoirs publics ont eu tendance à faire peser les efforts sur les hôpitaux en restreignant les dépenses d’investissement. Une partie des dépenses d’hospitalisation a été renvoyée aux cliniques dont le financement dépend plus des complémentaires que les hôpitaux. Cette évolution a permis de réduire d’autant la contribution publique aux dépenses de santé. Quoi qu’il en soi, les dépenses de santé sont supérieures à celles des autres pays avec une participation publique bien plus importante.

La France se situe dans une position moyenne en ce qui concerne les aides à la personne qui prennent la forme notamment de prestations en nature. Elles représentent 3,4 points de PIB, soit 2,7 points de moins que les pays d’Europe du Nord. En revanche, elles sont supérieures de 1,1 point aux autres pays européens. Les aides aux personnes handicapées, aux enfants en difficultés, aux personnes dépendantes apparaissent en retrait par rapport aux pays socialement les plus avancés.

En ce qui concerne les frais de gestion administrative, la France se situe à un niveau moyen. L’écart par rapport à la moyenne européenne est de 0,4 point de PIB en notre défaveur. Le nombre élevé de collectivités territoriales contribue à l’inflation des dépenses. La prise en charge par le public de certains services de proximité (déchets, équipements culturels, installations sportives, etc.) pèse sur les budgets locaux.

Les dépenses d’intervention publique (4,2 % du PIB) sont supérieures de plus d’un point à la moyenne de l’Union européenne. Les pouvoirs publics soutiennent un grand nombre d’activités et de territoires. La recherche bénéficie d’un crédit d’impôt spécifique de 5 milliards d’euros. Les énergies renouvelables bénéficient également d’un soutien d’un montant comparable. Les territoires d’outre-mer, les transports, l’emploi à domicile, les collectivités territoriales, les bas salaires font l’objet d’aides spécifiques pour des montants conséquents. Les aides versées aux collectivités locales sont supérieures de 0,2 point de PIB à la moyenne européenne. Elles sont plus élevées de 0,5 point en France exception faite des États fédéraux allemands, l’Autriche ou la Belgique.

La France consacre une part plus importante de son PIB aux investissements publics. Le surcroît est de 2 points. Ces investissements publics sont en partie imputables à la socialisation de certaines activités comme les crèches, le ramassage des ordures ménagères, les équipements culturels ou sportifs, etc. Les comparaisons sont de ce fait délicates à réaliser.

Les dépenses publiques portées à la hausse

En volume, les dépenses publiques augmentent en moyenne de 1 % sur ces sept dernières années. Depuis 2009, le surcroît de dépenses est avant tout imputable aux pensions de retraite (+2 % par an en volume). Depuis 1993, la France est un des pays qui a accompli le plus d’effort au sein de l’OCDE pour contenir ses dépenses de retraite. Selon les évaluations du Conseil d’orientation des retraites, elles devraient  rester stables autour de 14 % du PIB jusqu’en 2070  ce qui n’est pas sans poser des problèmes en ce qui concerne le niveau moyen des retraites pour les individus.

Les dépenses de santé progressent de 1,4 % par an depuis 2009. Ce taux a été obtenu au prix d’efforts continus. Certains ne sont pas reconductibles sauf à vouloir freiner l’innovation et le progrès médical en France. Certes des gains sont encore possibles au niveau de l’hôpital en réduisant le nombre des nuitées par le développement de l’ambulatoire ou par le transfert dans des établissements de soins voire dans des hôtels pour patients. Mais les pouvoirs publics devront dans les prochaines années opérer des remises à niveau des équipements et augmenter les effectifs du fait du vieillissement de la population. La fin du numérus clausus décidée par Emmanuel Macron répond en partie à cette problématique.

En revanche, les dépenses d’investissement reculent (-3 %) tout comme celles liées à la gestion de l’État et de la Sécurité sociale (-1,1 %), les dépenses pour l’éducation étant stables. Les dépenses d’administration des collectivités locales augmentent rapidement, +1,2 % par an en volume depuis 2009. Cette progression efface les économies réalisées par l’État dans sa gestion. Les dépenses des collectivités territoriales sont portées par l’augmentation des effectifs et donc par la masse salariale. Ce qui s’explique aussi par des transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales qui n’ont souvent été que partiellement compensés.

Les dépenses de retraite et de santé dans le collimateur

France Stratégie qui a étudié plusieurs scénarii d’évolution des dépenses publiques conclut que pour revenir dans la moyenne européenne, la mission sera difficile sans toucher aux dépenses sociales et en particulier aux dépenses de retraite. Cette remarque vaut d’autant plus si l’effort militaire et celui en faveur de l’éducation sont augmentés. L’ancien commissariat au plan pose la question d’une restructuration des dépenses de santé avec la réduction de la sphère dévolue à la Sécurité sociale.

 États-Unis, sortie de route ou simple dérapage ?

Les trois derniers mois de l’année 2018, les États-Unis ont été marqués par une correction sévère des cours boursiers avec une baisse de 15 %. Cette baisse est sans nul doute logique en particulier pour les valeurs technologiques. Elle annonce pour certains un retournement à venir des résultats des entreprises.

Depuis quelques mois, le contexte est bien moins porteur avec la fin des effets de la réforme fiscale de Donald Trump et de la guerre commerciale avec la Chine, ainsi qu’avec le shutdown.

Au mois de décembre, l’indice des entrées en commande à l’industrie a perdu onze points, subissant sa plus forte baisse depuis celle occasionnée par la faillite de Lehman Brothers, il y a 10 ans.

Dans la région industrielle de Philadelphie, les enquêtes de la Réserve fédérale (Fed) soulignent également une dégradation du climat économique. La déprime américaine est alimentée par la baisse du baril du pétrole. Le secteur pétrolier fortement endetté s’inquiète par ailleurs de la hausse des taux qui pourrait peser sur ses capacités d’investissement.

Le shutdown, le plus long de l’histoire, coûte entre 5 et 10 milliards de dollars par semaine. Ce shutdown pèse sur les revenus de plusieurs centaines de milliers de fonctionnaires réquisitionnés mais non payés ainsi que sur ceux des services fermés mis en congé sans solde. Sont également concernés des milliers de contractuels et de sous-traitants. Les bénéficiaires d’aides sociales sont également gênés pour toucher leurs prestations. Le coût du shutdown sur la croissance est évalué à 0,1 à 0,2 point de croissance trimestrielle annualisée par semaine. Si aucune issue n’était trouvée d’ici quelques semaines, la croissance pourrait tendre vers zéro pour le premier trimestre.  Malgré tout, avec le versement des arriérés de salaires, une partie du manque à gagner de croissance du premier trimestre pourra être rattrapé au cours des suivants.

La politique des droits de douane n’a abouti qu’à creuser le déficit commercial américain. Les entreprises américaines ont accéléré leurs achats à l’étranger de peur de supporter de nouvelles taxes. Par ailleurs, l’inflation générée par les droits décidés par l’administration américaine renchérit d’autant le coût des importations. 45 milliards de dollars de droits supplémentaires sur les importations annuelles s’appliquent depuis 2018. Cette année, les États-Unis pourraient aggraver les droits tant sur des biens chinois qu’européens.  Le 17 février, le Département du Commerce livrera ses conclusions quant à « l’atteinte à la sécurité » représentée par les véhicules en provenance de l’Union européenne, ouvrant la voie à une possible surtaxe. Le premier mars, les droits appliqués à la Chine pourraient être à nouveau relevés. La balance commerciale hors pétrole continue à se détériorer. Le déficit de 800 milliards de dollars du mois d’octobre dernier, en base annuelle, est le plus important jamais mesuré. Ironie de l’histoire, c’est vis-à-vis de la Chine, de loin la plus taxée, que le creusement est le plus marqué.