Le Coin des tendances du 15 juillet 2017

La dépense publique est-elle en France anormale ?

Le montant des dépenses publiques en France atteint 57 % du PIB contre 48,5 % en moyenne pour les pays de l’OCDE. Seuls deux pays scandinaves – le Danemark et la Finlande – dépensent autant que notre pays. Comment pouvons-nous expliquer l’appétence française à la dépense publique. L’écart entre la France et les autres membres de l’Union européenne est de 5 points de PIB ? Quelles en sont les raisons et les ressorts de cette propension à la dépense publique ?

La France se caractérise par un haut niveau de dépenses dans tous les domaines de l’action publique par rapport à ses partenaires. Cette situation est liée à une préférence pour les modes de gestion publique et obligatoire. Ainsi, le poids des dépenses d’éducation nationale est plus fort en France que dans la moyenne des pays de l’Union car le secteur privé y joue un moindre rôle. En ce qui concerne les retraites, le deuxième pilier, les complémentaires professionnelles, par leur nature obligatoire, sont intégrées aux dépenses publiques de protection sociale quand chez nos voisins, du fait de leur caractère facultatif, elles ne sont pas comptabilisées.

L’emploi public, un vecteur important d‘augmentation de la dépense

La France compte 5,5 millions d’emplois publics. Pour autant, la part de l’emploi public dans l’emploi total n’y est pas systématiquement supérieure aux autres pays de l’OCDE. Si elle est plus élevée qu’en Allemagne, elle est inférieure à celle constatée au sein des pays scandinaves ou même à celle du Royaume-Uni. En proportion du PIB, la masse salariale publique n’est qu’en faible croissance au cours des 35 dernières années. En incluant les pensions de retraite des fonctionnaires, elle représente 12,9 % du PIB en 2015, en hausse de seulement 0,4 point depuis 1983. Hors pensions, la hausse n’a été que de 0,1 point de PIB sur la même période. Si l’État a réussi à maîtriser autour de deux millions ses effectifs, en revanche, la progression a été marquée pour les collectivités locales et les régimes sociaux.

Lors de ces dix dernières années, les collectivités territoriales et les établissements publics locaux (notamment structures intercommunales) sont responsables, en grande partie, de l’augmentation des effectifs publics.

L’investissement public n’est pas responsable de l’envolée des dépenses publiques

L’investissement public a, pour sa part, diminué depuis 1980 de 0,8 point de PIB pour ne représenter plus que 3,5 % du PIB en 2015. Ce ratio est néanmoins supérieur de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro. Durant la crise récente, des pays européens comme l’Espagne, le Portugal, la Grèce ou l’Italie ont réduit leur effort budgétaire en matière d’investissement. En France, ce phénomène a été observé en particulier pour les collectivités locales, qui concentrent les deux tiers de l’investissement public (hors R&D). En revanche, le budget de fonctionnement des collectivités locales s’est accru en raison de la progression de la masse salariale.

Depuis quarante ans, les collectivités locales ont renforcé leur poids en matière de dépenses. Ainsi, elles  représentent désormais près de 60  % du montant total de la commande publique contre seulement 53 % en moyenne dans les pays de l’OCDE

Le social, explication numéro 1

Les deux tiers du surcroît de dépense publique en France viennent de la protection sociale. Le surcroit est de 5,5 points de PIB par rapport à la moyenne de la zone euro. Sur l’ensemble des postes de dépenses, retraite, santé, logement, famille, la France est au-dessus de la moyenne européenne. Le niveau élevé des dépenses publiques de retraites, 14 % du PIB, s’explique par un choix de socialisation avec des régimes de base et des régimes complémentaires obligatoires fonctionnant par répartition. En outre, depuis les années 70, les retraités ont fait l’objet de la part des pouvoirs publics d’un traitement favorable. Les différentes réformes de retraites mises en œuvre depuis 1993 concerneront essentiellement les nouvelles générations de retraités.

S’agissant des dépenses publiques de santé, les écarts entre pays s’expliquent à nouveau par le degré de socialisation du risque.

En matière de logement, la France dispose d’une multitude d’aides visant à soutenir les ménages tant pour la location que pour l’achat. Cette politique est contestée depuis des années en raison de son coût et de ses piètres résultats.

En dehors des dépenses sociales, la dépense publique en France dépasse de 3 points de PIB la moyenne en zone euro. Le pôle « affaires économiques » qui regroupe les aides aux entreprises est dans notre pays très développé. Les pouvoirs publics ont développé une série de dispositifs très coûteux en faveur des entreprises afin d’atténuer le coût élevé du travail et afin de les inciter à réaliser des dépenses de recherche et développement (crédit d’impôt recherche, CICE, allègement du coût du travail). Ces dispositifs sont également l’objet de critiques de la part de la Cour des Comptes. Leur efficience est discutée ; ils généreraient avant tout des effets d’aubaine.

Sur l’éducation, la position de la France est moins atypique qu’il n’y paraît. En effet, les dépenses totales d’enseignement par élève et étudiant n’y sont pas supérieures à celles des autres pays européens ; elles sont plus faibles qu’en Autriche, au Royaume-Uni, en Suède, en Belgique, au Danemark et aux Pays-Bas. La France se distingue des autres pays par un moindre investissement dans l’école primaire. Par ailleurs, le poids du secteur privé y est plus faible que dans les autres pays. De plus, la contribution demandée aux familles pour le financement des études supérieures est limitée au regard des pratiques constatées chez nos partenaires.

Comment réduire les dépenses publiques ?

La réduction des effectifs peut s’effectuer au fil de l’eau par réalisation de gains de productivité dans tous les services administratifs. L’informatisation et le développement des techniques d’information ont ainsi permis de réaliser des économies dans de nombreuses administrations. Cette technique qui se traduit par le non renouvellement des départs à la retraite et par la réorientation d’une partie des personnels est une méthode dite douce car elle ne remet pas en cause les missions dévolues à la sphère publique. Elle offre l’avantage de ne pas mobiliser les groupes de pression. Les marges de manœuvre ne sont pas évidemment infinies.

Les États ont pesé sur les rémunérations des agents publics (gel du point, diminution des primes voire baisse des rémunérations dans certains pays). La France a eu recours au gel du point tout en maintenant les règles de revalorisation liées à l’âge ou aux compétences.

Les administrations ont également joué sur les équipements en rallongeant les périodes de renouvellement. Cette politique est contestée car elle débouche sur des à-coups en matière de dépenses et est porteuse de risques. Sur moyenne période, cette technique ne permet pas, selon l’OCDE, de réduire les dépenses.

La réduction des prestations sociales est la technique la plus efficace et évidemment la moins populaire. Elle a été pratiquée par tous les pays confrontés à des problèmes de finances publiques (Grèce, Espagne, Portugal). La France la pratique avec parcimonie. Ainsi, les allocations familiales ont été placées sous conditions de ressources. En matière de santé, les gouvernements ont eu recours aux déremboursements, à l’instauration de ticket modérateurs ou de forfaits non remboursés par l’assurance-maladie de base. Les pensions de retraite ont été gelées durant plusieurs années.

Pour réduire les dépenses publiques, plusieurs pays dont le Canada, la Suède, le Danemark ou le Royaume-Uni, ont joué sur le périmètre de la sphère publique. Certaines structures publiques ont été reversées dans le secteur concurrentiel. Par ailleurs, des gouvernements sont passés dans certains domaines d’activité de l’intervention directe à un pouvoir de régulation. Par exemple, la politique du logement peut s’appuyer sur la régulation de l’offre (permis de construire, normes de construction, régulation des baux) et moins sur la subvention de la demande. Il en a été ainsi dans le passé pour les télécommunications.

Les expériences étrangères montrent que le succès des programmes de diminution des dépenses repose sur une association étroite entre les responsables administratifs et les dirigeants politiques. Il suppose une grande persévérance et également une totale transparence. L’échec italien des années 2010 s’explique par la faiblesse du crédit accordé aux politiques et à l’instabilité gouvernementale chronique.

La France s’est engagée tardivement dans la maîtrise de ses dépenses publiques. La succession d’alternances politiques a conduit à l’arrêt des politiques mises en œuvre (abandon, par exemple, de la revue des finances publiques dès l’arrivée de François Hollande). Par ailleurs, l’introduction de nouvelles techniques de management reposant sur une responsabilisation accrue des agents est récente. L’adaptation de ces techniques à l’administration est complexe. Il convient, en effet, de définir des approches métiers, définir des objectifs par poste et par équipe, prévoir des modes d’intéressement. Les entretiens d’évaluation restent purement formels comme le sont les notations des agents.

Le jacobinisme, un goût immodéré pour l’égalité et la faiblesse des contrepouvoirs favorisent la progression des dépenses publiques. En outre, le principe « l’intendance suivra » est devenu une règle au fil des siècles. La France compte souvent sur des facteurs externes pour assainir ses comptes publics : l’inflation, les conquêtes à l’extérieur (Italie, colonies), la croissance importée, etc. Aujourd’hui, le cycle début après le 1^er choc pétrolier semble arriver à son terme en raison d’un taux d’endettement qui flirte désormais avec 100 % du PIB.

Les touristes européens aiment l’Europe

Les Européens privilégient l’Europe pour leurs déplacements touristiques. Par ailleurs, même si, depuis plusieurs années,  les non-Européens augmentent en nombre, leur poids dans le chiffre d’affaires touristique reste faible. Néanmoins, ce poids varie fortement d’une région à une autre. Paris est ainsi un des pôles d’accueil important des non-Européens.

Les ressortissants européens réalisent 85 % de leurs nuitées au sein même de l’Union  contre à peine plus de 15 % dans des destinations en-dehors de l’Union.

En Europe, sans surprise, plusieurs régions d’Espagne, d’Italie et de France figurent parmi les destinations les plus prisées des touristes européens. Les États-Unis et la Turquie apparaissent comme les destinations phares – en termes de nuitées effectuées – des résidents européens voyageant en dehors de l’Union.

Îles Canaries, Île-de-France et Catalogne, régions touristiques les plus populaires dans l’UE

La région insulaire espagnole des Canaries est la principale région touristique européenne avec 94,0 millions de nuitées en 2015. Trois autres régions espagnoles figuraient également parmi les 10 premières destinations touristiques: la Catalogne(75,5 millions de nuitées), les Iles Baléares (65,2 millions) et l’Andalousie(61,4 millions). La France plaçait également trois de ses régions dans le top 10: la région Île-de-France (classée deuxième avec 76,8 millions de nuitées), Provence-Alpes-Côte d’Azur (54,6 millions) et Rhône-Alpes (48,7 millions). La région croate de Jadranska Hrvatska (68,1 millions de nuitées), la région italienne du Vénitie(63,3 millions) ainsi que Londres  (44,8 millions en 2012) figuraient également parmi les principales régions touristiques de l’Union.

L’Espagne, la France et l’Italie placent 20 régions parmi les 30 les plus fréquentées au sein de l’Union. Quatre des 30 premières régions touristiques de l’Union étaient situées en Allemagne et deux en Grèce. En moyenne, 15,4 % de toutes les nuitées touristiques des résidents de l’Union ont été passées dans des pays situés en dehors de l’UE.

Les Britanniques comptent parmi les touristes européens qui voyagent le plus en-dehors de l’Union européenne. Ils ont réalisé 28,4 % de leurs nuitées à l’extérieur des pays membres de l’Union. Ce taux est de 27,9 % pour les Estoniens et de 23 % pour les Belges. En revanche, moins d’une nuitée touristique sur dix a eu lieu en dehors de l’Union pour les résidents de Roumanie (1,0%), de Grèce (5,6%), de République tchèque (6,2%), du Portugal (7,0%) et  de France (7,1%).

À l’échelle de l’Union, les États-Unis sont le principal pays d’accueil des touristes européens voyageant au-delà des frontières de l’Union. Cela représente 13,8 % des nuitées passées par des résidents dans le reste du monde. Les amateurs de voyages aux États-Unis se trouvent en Irlande, en France, au Luxembourg et en Hongrie. La deuxième destination extra-européenne favorite des résidents de l’Union était la Turquie (10,4% de l’ensemble des nuitées touristiques passées en dehors de l’Union). Ce pays est choisi en priorité par les Bulgares, les Tchèques, les Allemands et les Néerlandais. Le Maroc (4,6%) complétait ce podium des principales destinations extra-européennes. Il s’agissait de la première destination extra-UE des résidents de Belgique et d’Espagne.

5 millions de migrants pour les pays de l’OCDE

En 2016, les pays membres de l’OCDE ont enregistré 5 millions de personnes souhaitant entrer sur leur territoire contre 4,7 millions en 2015. Les migrations humanitaires ont été le principal moteur de cette progression. Plus de 1,5 million de nouvelles demandes d’asile en 2016 ont été constatées. Parmi elles, les deux tiers ont été déposées dans des pays européens de l’OCDE. La Turquie a accueilli, dans le cadre d’un dispositif de protection temporaire, 3 millions de Syriens. Au premier semestre de 2017, le nombre total d’arrivées sur les côtes européennes s’est élevé à 85 000 personnes. Ce flux est en très nette baisse par rapport à ces deux dernières années. Il est ainsi près de 10 fois inférieures au flux du second semestre de 2015.

Plus de 1,6 million de migrants admis pour des raisons familiales ont obtenu un permis de séjour dans la zone OCDE en 2015, ce qui représente près de 40 % de l’immigration permanente totale.

1,5 million de travailleurs ont ainsi été envoyés par leur employeur dans d’autres pays de l’Union dans le cadre de contrats locaux en 2015. Le recrutement international de travailleurs saisonniers a progressé dans de nombreux pays, de façon particulièrement marquée en Pologne. Le nombre d’étudiants internationaux continue lui aussi de croître, et les nouveaux permis de séjour délivrés ont dépassé pour la première fois 1,5 million en 2015.