Le Coin de la Conjoncture – 29 septembre 2018

2019 ou le Gouvernement face à la quadrature du cercle budgétaire

Le Gouvernement a présenté ce lundi 24 septembre le deuxième projet de loi de finances initiale du mandat d’Emmanuel Macron. Le budget 2019 prolonge celui de cette année. La grande majorité des mesures fiscales, taxe d’habitation, transformation du CICE, baisse du taux de l’impôt sur les sociétés, avait été actée l’année dernière. Contraint par le ralentissement de la croissance, le Gouvernement dispose de peu de marges de manœuvre, d’où l’impression d’un grand jeu de bonneteau.

Une équation budgétaire complexe

 Le Gouvernement a retenu un taux de croissance de 1,7 % pour 2019 jugé assez réaliste. La Banque de France prévoit une croissance à 1,6 % mais l’OCDE l’estime de son côté à 1,8 %. Cette croissance offre l’avantage de doper un peu les recettes et de réduire d’autant le déficit. Le Gouvernement a prévu un taux d’inflation (hors tabac) de 1,3 % faisant suite à une inflation de 1,6 % en 2018 (1,8 % avec le tabac).

 La croissance est un peu plus faible qu’espéré il y a encore quelques mois. Elle était attendue à 1,9 % cette année et à 1,8 % en 2019. Le ralentissement qui pouvait sembler prévisible au cours de l’année prochaine est intervenu plus tôt, ce qui réduit les marges de manœuvre du Gouvernement.

Le montant des dépenses publiques n’est censé augmenter que de 0,6 % en 2019 contre +1,4 % en 2018. Pour l’État, une baisse de 0,8 % est attendue. Le Gouvernement a pris l’engagement de ramener les dépenses publiques à 54 % du PIB en 2019 contre 54,6 % en 2018. A en croire le Ministère de l’Économie et des Finances, les prélèvements obligatoires pourraient, de leur côté, passer de 45 % du PIB à 44,2 % du PIB.

Le déficit connaîtra un rebond en 2019 du fait de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en exonération de charges sociales.  Étant donné que le crédit d’impôt était accordé avec un voire deux ans de décalage, sa transformation donne lieu à un double paiement par l’État. Le déficit atteindra donc 2,8 % du PIB. Sans l’opération sur le CICE, il n’aurait été que de 1,9 %. Le solde budgétaire frôlerait les 100 milliards d’euros (98,7 milliards d’euros). Ce montant représente plus de 125 % de l’impôt sur le revenu ou près de la moitié de la TVA. Le Gouvernement prévoit qu’en 2020, le déficit public ne sera plus que de 1,4 % de PIB.

La dette publique continuera de se rapprocher de la barre symbolique des 100 % du PIB avec un taux de 98,6 % du PIB. Elle devrait commencer à décroître en 2020 en passant à 97,5 % du PIB. En 2022, elle ne devrait s’élever qu’à 92,7 % du PIB. L’État restera un des principaux émetteurs européens d’obligations souveraines en 2019. Selon le projet de loi de finances, le besoin de financement de l’État atteindra 227,6 milliards d’euros en 2019 contre 198,5 milliards en 2018. L’amortissement de la dette à moyen et long termes devrait atteindre 130,2 milliards d’euros l’année prochaine contre 116,6 milliards en 2018, sous l’effet de la montée en charge du refinancement des « dettes de crise » émises pour faire face au creusement des déficits lors de la grande crise financière de 2008/2009 et des années qui ont suivi. Bercy a annoncé que la hausse du besoin de financement de l’État sera en partie couverte par une augmentation de l’encours de titres à court terme (BTF) qui devrait augmenter de 15 milliards d’euros. Les projections de taux retenues dans le cadre du projet de loi de finances prennent en compte la perspective d’une poursuite de la normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne avec une hypothèse de taux à 10 ans à 1,40 % à la fin 2019 contre 0,9 % actuellement et une hypothèse de taux à trois mois à +0,40 %. La charge de la dette est prévue à 42,1 milliards d’euros en 2019 contre 41,7 milliards attendus cette année.

La question du pouvoir d’achat des ménages

Depuis plusieurs mois, les études d’opinion soulignent que les Français placent la question du pouvoir d’achat au cœur de leurs préoccupations. Même s’il a augmenté, selon l’INSEE, de 0,7 point au 2^e trimestre 2018, le ressenti par l’opinion publique est tout autre. Le retour de l’inflation, provoqué en grande partie par la hausse des carburants, joue sans nul doute un rôle dans ce ressenti.

Le Gouvernement tente de répondre à l’attente de l’opinion à travers le PLF 2019 en mettant en avant une réduction de 6 milliards d’euros des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages. Cette baisse fait suite à celle de 2 milliards d’euros en 2018.

La principale mesure pour les ménages concerne la taxe d’habitation dont profiteront 80 % des ménages. Dans le document du PLF, le Gouvernement souligne que le basculement de la CSG en année pleine devrait procurer un gain de 4,1 milliards d’euros sans toutefois préciser quel en sera le surcoût pour les retraités. Les bénéficiaires d’heures supplémentaires enregistreront un gain de pouvoir d’achat en raison de l’exonération des charges sociales.

Le Gouvernement a également décidé de maintenir la prime à la conversion des véhicules polluants. Par ailleurs, le chèque énergie pour les ménages en précarité énergétique sera relevé de 150 à 200 euros en moyenne.

L’augmentation des droits sur les tabacs et les taxes sur l’essence devrait, en revanche, accroître les prélèvements sur les ménages de 2,3 milliards d’euros.

Mesures concernant les ménages

Source : Ministère de l’Économie et des Finances

L’OFCE considère que les mesures en faveur des ménages portent non pas sur 6 milliards d’euros mais sur 3,5 milliards d’euros. Ce chiffrage apparaît plus rigoureux, car il intègre l’impact des mesures concernant les prestations sociales, et en particulier la faible indexation des retraites et des allocations familiales. Par ailleurs, l’augmentation des cotisations AGIRC/ARRCO devrait en grande partie élimer les gains de pouvoir d’achat générés par la bascule des cotisations sociales sur la CSG.

Plus de 18 milliards d’euros d’allègements pour les entreprises

Comme pour les ménages, les allégements qui entreront en vigueur en 2019 ont été actés l’année dernière. Il s’agit en particulier de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés qui s’étalera jusqu’en 2022.

Quelques mesures ont été ajoutées afin de relancer l’épargne salariale ou pour favoriser l’investissement au sein des PME. La fin du forfait social (20 %) pour les PME de moins de 250 salariés versant de l’intéressement à leurs salariés. Par ailleurs, les PME qui investissent dans la transformation numérique pourront accéder à un suramortissement.

Mesures concernant les entreprises

Source : Ministère de l’Économie et des Finances

 L’éternel débat sur les dépenses

L’antienne bien connue en vertu de laquelle un bon ministre est celui qui arrive à maintenir son budget ou à l’augmenter a toujours cours. Avec un tel principe, la réalisation d’économies budgétaires se révèle être un art difficile. Les débats passionnés sur les suppressions de postes dans la fonction publique, ces dernières semaines, ont mis en exergue toute la difficulté de l’exercice. Les critères qualitatifs ne priment guère dans la discussion budgétaire. La qualité de service en réponse aux besoins, comme l’atteinte des objectifs sont rarement mis en avant. Les gagnants ne sont pas ceux qui sont les plus efficients mais ceux dont les crédits augmentent ;inversement les perdants sont ceux dont les moyens diminuent.

Moins de 4 200 suppressions d’emploi au sein de l’État

En 2019, 4 164 postes devraient être supprimés au sein de l’État sur un total dépassant 2,2 millions. Plusieurs ministères gagnent des emplois : la défense (+466 emplois), l’Intérieur (+2 278), la Justice (+1300). En revanche, l’Éducation en perd 1813, les Comptes publics 2 283, l’Écologie 1 078 et les services du Ministère du Travail 1 618. Parmi les opérateurs du ministère du Travail, Pôle emploi devrait être particulièrement affecté par les suppressions de postes. A noter que le gouvernement réfléchit par ailleurs au moyen de faire travailler les agents des collectivités territoriales sur une base effective de 35 heures par semaine quand le rapport Laurent rejoignant un autre rapport de la Cour des comptes ont établi que la moyenne hebdomadaire actuelle serait plus proche de 32 heures.

Les budgets en augmentation

 Le Gouvernement a décidé une augmentation du budget de la Défense dont les crédits devraient passer de 34,2 milliards d’euros en 2018 à 35,9 milliards (en euros constants) pour l’année 2019, soit une hausse de 4,9 %.  Cette progression devrait permettre un renforcement des équipements d’accompagnement et de protection des soldats.

La mission Immigration Asile et intégration au sein du ministère de l’Intérieur voit ses crédits progresser de 200 millions d’euros à 1,58 milliard d’euros. L’Office français de l’immigration et de l’intégration et l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides enregistrent une hausse de leur dotation.

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » enregistre une augmentation de 1,34 milliard d’euros de ses crédits qui devraient s’élever à 20,78 milliards d’euros en 2019.

L’enseignement scolaire demeure le premier budget de l’État avec près de la moitié de ses agents. Ses crédits passent de 51,49 milliards en 2018 à 52,26 milliards (en euros constants). Le budget 2019 se caractérise par un rééquilibrage vers l’enseignement primaire, notamment avec la hausse des effectifs du 1^er degré pour poursuivre et achever le dédoublement des classes de CP et de CE1 des écoles des réseaux d’éducation prioritaire.

Le budget de la justice augmente de 313 millions d’euros, soit une hausse de 4,5 %. Le budget comporte 600 millions d’euros d’engagement pour créer 15.000 places de prison supplémentaires à l’horizon 2027.

 Les budgets en diminution

 Le budget du ministère du Travail et de l’emploi passe de 15,17 milliards d’euros en 2018 à 13,1 milliards en 2019, soit une baisse de 2,07 milliards. Cette baisse s’explique par l’extinction des mesures du plan d’urgence pour l’emploi (en particulier l’aide temporaire à l’embauche dans les PME : -1 milliard d’euros) et la diminution du nombre de contrats aidés (-0,85 milliard).

Pour la mission de « Cohésion des territoires », le budget diminue de 1,16 milliard d’euros et s’élèvera à 16,6 milliards d’euros en 2019. Ce ministère, qui s’occupe du logement, de l’hébergement d’urgence, de la ville et de l’aménagement du territoire, a pour principal poste de dépense les aides personnelles au logement (APL), qui constituent 80 % de son budget. La réforme de cette prestation doit permettre d’économiser environ 900 millions d’euros l’année prochaine.

Le budget du ministère de l’Agriculture diminuera de 300 millions d’euros, passant ainsi de 3,18 milliards d’euros en 2018 à 2,88 milliards d’euros en 2019, soit une baisse de l’ordre de 9,4 %. Le Gouvernement a prévu de supprimer l’allégement des charges pour les travailleurs saisonniers. En revanche, les moyens alloués aux aides à l’agriculture biologique et aux mesures agro-environnementales et climatiques sont maintenus.

 Du budget 2019 à la réforme des retraites…

Le budget 2019 confirme que l’État dispose de faibles marges de manœuvre. Les dépenses incompressibles liées à la retraite des agents publics et le service de la dette représentent plus de 100 milliards d’euros, soit le quart des dépenses totales de l’État. Or, avec la hausse prévisible des taux et les départs massifs à la retraite dans les prochaines années, les pouvoirs publics seront en permanence sur le fil rouge dès que la croissance s’évanouira. L’idée de déporter sur le futur système universel de retraite les pensions des agents publics permettrait de se délester d’un fardeau. La question du financement des retraites du public constituera sans nul doute un des enjeux majeurs de la future réforme des retraites.

Sécurité sociale, le retour de l’équilibre 18 ans après

Pour la première fois depuis 18 ans, grâce à l’amélioration de la conjoncture, à la hausse des cotisations retraite, et au gel des pensions, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale 2019 prévoit pour cette dernière un excédent de 800 millions d’euros.

Selon la Commission des comptes, le déficit de la Sécurité sociale devrait en effet se réduire fortement en 2018, à 400 millions d’euros, un chiffre proche des dernières prévisions mais en nette amélioration au regard des 2,2 milliards d’euros de déficit initialement visés par le Gouvernement.

Pour 2019, le PLFSS prévoit les soldes suivants pour les différentes branches:

• Maladie : -500 millions d’euros
• Accident du Travail : +1,1 milliard d’euros
• Vieillesse : +700 millions d’euros
• Allocations familiales : +1,2 milliard d’euros
• FSV : -1,8 milliard d’euros

Les dépenses du régime général devraient atteindre 404,2 milliards d’euros en 2019 contre 395,7 milliards d’euros en 2018. Elles se répartissent de la manière suivante :

• Maladie : 216,2 milliards d’euros
• Accident du travail : 12,2 milliards d’euros
• Vieillesse : 137,1 milliards d’euros
• Famille : 50,3 milliards d’euros

Le Gouvernement a prévu que la dette sociale serait totalement amortie d’ici 2024. Fin 2018, 60 % de la dette détenue par la Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale (CADES) sera amortie, soit 155,1 sur 260 milliards d’euros. L’État a prévu d’affecter à la Caisse 15 milliards d’euros de dettes portées par l’ACOSS avec en contrepartie l’affectation de 5,1 milliards d’euros de CSG à l’horizon 2022. Si cette prévision s’avère exacte, certains lorgnent déjà sur les ressources de la CADES dont la fameuse contribution à la réduction de la dette sociale (CRDS) créée en 1996, pour les affecter à d’autres usages dans lesquels figure la dépendance.

Même si ce montant pourrait être révisé en baisse à cause du ralentissement de la croissance et de l’emploi, le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) pour 2019 a pu être préparé sous de bons auspices.

Comme pour le projet de loi de finances, le PLFSS 2019 prolonge celui de 2018 avec la transformation du CICE en baisses de charges sociales. Il prévoit l’exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires. Cela devrait générer un gain de pouvoir d’achat de 2 milliards d’euros en année pleine. Son entrée en vigueur n’est prévue que le 1^er septembre 2019 (coût de 600 millions d’euros en 2019).

Les principales prestations sociales ne sont revalorisées que de 0,3 % en 2019. Ce taux devrait être reconduit en 2020. En revanche, le minimum vieillesse échappe à cette règle. Au 1^er janvier 2019, le minimum vieillesse sera revalorisé de 35 euros, portant son montant à 868 euros par mois pour une personne seule. Pour les couples, cette hausse sera de 54 euros, portant le montant de l’allocation à 1 348 euros. Conformément à l’engagement pris par Emmanuel Macron, une nouvelle hausse est programmée le 1^er janvier 2020 afin de porter le minimum vieillesse à 903 euros par mois pour une personne seule et à 1 402 euros par mois pour un couple.

La stratégie de lutte contre la pauvreté présentée par le Gouvernement le 13 septembre dernier trouve pleinement sa traduction dans les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2019. Près de 8,5 milliards d’euros (6 milliards en prenant en compte les redéploiements) sont mobilisés pour la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes, pour l’investissement social, l’engagement d’une politique de sortie de la pauvreté par le travail et pour la garantie de l’accès aux droits et aux prestations.

Le PLFSS pour 2019 met en œuvre le « 100 % santé » en optique, dentaire et audioprothèses. Au niveau des complémentaires santé destinées aux personnes à revenus modestes, il prévoit la fusion de l’Aide Au Paiement d’une Complémentaire Santé (ACS) et de la Couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). A compter du 1^er novembre 2019, l’ACS sera intégrée à la CMU-C, avec une participation pour le patient inférieure à 1 euro par jour (jusqu’à 365 euros/an). En outre les personnes âgées ou handicapées bénéficieront d’une prise en charge intégrale de certaines dépenses. Pour rappel, La CMU-C, accessible sous conditions de ressources, permet d’accéder gratuitement à une complémentaire santé. L’ACS, est accordée aux personnes dont les ressources excèdent jusqu’à 35 % le plafond fixé pour l’attribution de la CMU-C. Elle permet de bénéficier d’une réduction sur le montant de la complémentaire santé. Ce dispositif est sous-utilisé par méconnaissance des personnes potentiellement concernées.

Autre changement : pour les allocataires du RSA, cette couverture complémentaire sera renouvelée automatiquement chaque année, à l’instar du dispositif existant pour les bénéficiaires du minimum vieillesse.

Dépenses de santé, une augmentation des dépenses

Le Président de la République a présenté son plan Santé le 18 septembre dernier « Ma santé 2022 » qui prévoit de réorganiser et restructurer les soins de proximité. Cette stratégie de transformation du système de santé sera dotée d’un budget de 3,4 milliards d’euros d’ici à 2022, dont quelque 920 millions pour l’investissement hospitalier. Dans cet esprit, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2019 prévoit que l’objectif national de dépenses de la Sécurité sociale (Ondam) sera porté à 2,5 %, soit une augmentation de 400 millions par rapport aux prévisions budgétaires initiales. Ce taux est le plus élevé depuis 2012.

Le PLFSS 2019 prévoit des mesures visant à faciliter la généralisation des génériques. Actuellement, le taux de substitution générique/princeps dépasse, en France, les 80 %. Le Gouvernement propose que la justification de la mention « non-substituable », apposée par les prescripteurs sur l’ordonnance, sur des critères médicaux objectifs, définis en lien avec l’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé. Par ailleurs, le remboursement d’un assuré qui ne souhaiterait pas, sans justification médicale, la substitution proposée par le pharmacien se fera désormais sur la base du prix du générique. Cette mesure s’appliquera à compter du 1^er janvier 2020 afin de disposer du temps nécessaire pour accompagner sa mise en place auprès des patients.