Le Coin de la Conjoncture

L’éternel débat du protectionnisme et du libre-échange

Depuis les origines du capitalisme, le débat sur le protectionnisme existe. La contestation du bienfondé du libre-échange est constante. Dans l’histoire économique de ces deux cents dernières années, il y a eu alternance entre des périodes d’ouverture des frontières et des périodes de fermeture. Toutes les grandes théories économiques ont tenté de donner une réponse sur ce sujet sans pour autant éteindre la question.

Les bienfondés de la libéralisation du commerce international ont été de tout temps contestés. Au XIX^e siècle, l’industrie textile française souhaitait être protégée de la concurrence jugée déloyale de celle du Royaume-Uni. Les agriculteurs français ont, à maintes reprises, demandé des mesures de protection pour faire face aux importations en provenance de l’Europe du Sud (fruits et légumes) ou de l’Amérique latine (viande). La mondialisation a accru l’hostilité traditionnelle des Français vis-à-vis du libre-échange. Ainsi, selon un sondage Ipsos de 2017, 60 % des Français ont une mauvaise opinion de la mondialisation. Pour plus des deux tiers des Français, la mondialisation est synonyme d’inégalités croissantes. 13 % sont favorables à une libéralisation accrue du commerce international. En revanche, 75 % des Français réclament plus de protection pour protéger le marché intérieur, soit une proportion comparable (?) à celle mesurée aux États-Unis (47 %).

Jusqu’au début du XVIII^e siècle, le mercantilisme domine en matière de commerce international. Les États avaient comme objectif de réduire au minimum les importations et d’accroître au maximum les exportations. Cette pratique visait à acquérir le stock le plus important de métal précieux qui était alors le juge de paix de la richesse des nations. La possibilité de commercer librement avec l’étranger était limitée à quelques villes (les ports hanséatiques par exemple). Pour contrôler le commerce international, les États créaient des grandes compagnies commerciales (compagnie des indes orientales et compagnie des indes occidentales créées par Colbert). Ces compagnies disposent d’un monopole de commerce pour certains territoires.

Le mercantilisme est contesté à la fin du XVIII^e siècle notamment par les physiocrates. Quesnay, Turgot soulignent que les États auraient tout à gagner à promouvoir le libre-échange. Au Royaume-Uni, Adam Smith avec la publication en 1776 de « Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations » théorise les bienfaits de la libre concurrence et par ricochet du libre-échange pour le commerce international. La première application de ses différentes théories fut la signature du traité de commerce anglo-français de 1786 qui favorisait l’exportation des vins du bordelais. Ce traité a été critiqué pour avoir affaibli l’industrie française qui était moins compétitive que sa concurrente britannique. Les guerres napoléoniennes mirent un terme aux prémices de libre-échange. Les États-Unis qui ont conquis leur indépendance en 1776 souhaitent par ailleurs s’affranchir de l’ancienne puissance coloniale et développer son économie en se soustrayant à la concurrence internationale.

Le véritable théoricien du libre-échange est David Ricardo (1772 – 1823) avec sa théorie des « avantages comparatifs ». Il affirme que le commerce enrichit les deux partenaires à travers le principe de la spécialisation relative. Ce qui compte, c’est de spécialiser non pas dans les secteurs où l’on est le meilleur mais les domaines où l’on est le moins mauvais. Le Royaume-Uni, forte de son avance économique se fera l’avocate au cours du XIX^e siècle du libre-échange. Malgré tout, cela n’interdit pas aux Communes d’adopter en 1815 un texte prévoyant une majoration des droits de douane quand les récoltes agricoles étaient bonnes. La France opta pour le libre-échange tardivement avec l’adoption en 1860 du traité de commerce avec le Royaume-Uni. De très nombreux députés s’opposèrent à ce texte le qualifiant de « nouveau coup d’État ».

Aux États-Unis, la guerre de Sécession (1861-1865) entre le Nord anti-esclavagiste et le Sud favorable au système esclavagiste est aussi une guerre entre le Nord protectionniste et le Sud libre-échangiste.

À partir des années 1880, le protectionnisme reprend des forces en raison de la succession rapide de crises économiques. L’Allemagne qui vient de réaliser son unification impose des tarifs douaniers assez élevés. La France adopte le tarif dit « de Méline » en 1892. Cette résurgence du protectionnisme freina la première mondialisation qui fut arrêtée nette avec le premier conflit mondial.

L’économiste Friedrich List met en avant qu’un État a intérêt à se protéger de la concurrence internationale quand il est en phase de décollage économique. Le marxisme estime que le libre-échange n’aboutit qu’à accroître la concurrence. Il permet au capitalisme de perdurer en favorisant la paupérisation des travailleurs.

Après la Première guerre mondiale, si les démocraties acceptèrent de libéraliser en partie les échanges tout en maintenant des liens privilégiés avec leurs colonies, la Russie soviétique opta pour un développement autarcique avec l’arrivée au pouvoir de Staline. Ce choix était tout autant lié à des considérations idéologiques que la conséquence de l’isolement diplomatique de l’URSS. La crise de 1929 marqua une véritable rupture avec des relèvements des droits de douane et le recours à des dévaluations peu coopératives, L’Italie, l’Allemagne et l’Espagne optèrent, par ailleurs, avec l’arrivée au pouvoir de Mussolini, d’Hitler et de Franco, pour un développement de plus en plus autocentré. En 1931, le Royaume-Uni abandonne le libre-échange et proclame la préférence coloniale.

1945 / 2008 : le libre-échange comme vaccin contre les errements du passé

Après la Seconde guerre mondiale, les États vainqueurs, à l’exception de la Russie, s’engagèrent dans un large processus de libéralisation des échanges considérèrent que le protectionnisme avait favorisé la crise et amené la guerre. À Bretton Woods, furent institués une organisation internationale chargée de superviser les monnaies, le FMI, et une organisation destinée à favoriser la croissance économique, à savoir la Banque Mondiale. Au niveau commercial, dans le prolongement de la Chartre de l’ONU adoptée en 1945, les États décident, dans le cadre des accords du GATT, de réduire les barrières tarifaires et non-tarifaires sur les échanges. Le premier round du GATT fut signé en 1947 par 23 États. 9 cycles de négociation ont été depuis organisés (celui de Seattle qui ne s’est pas tenu n’est pas comptabilisé), le dernier, celui de Doha en 2001 a réuni plus de 150 États.

En 1995 est créée l’Organisation Mondiale du Commerce en charge de gérer les accords commerciaux internationaux et les éventuels conflits. L’instauration de cet organisme était prévue dès 1945 mais avait dû être différée en raison de l’hostilité américaine.

Le libre-échange promu après 1945 repose sur les principes suivant :

L’abaissement des droits de douane et la réduction des restrictions quantitatives ou qualitatives aux échanges ;
L’interdiction de toutes nouvelles restrictions quantitatives : elle porte tant sur les importations que sur les exportations ;
La consolidation : une fois fixés, les tarifs douaniers ne peuvent plus être augmentés, sauf cas de clause de sauvegarde, sans compensation auprès des partenaires commerciaux ;
La non-discrimination et la réciprocité : de cette règle émane la clause de la Nation la plus favorisée en vertu de laquelle un pays qui accorde un avantage commercial à un autre pays doit l’étendre immédiatement aux pays signataires de l’accord. Par ailleurs, les États doivent respecter la clause du traitement national en vertu desquels ils s’engagent à appliquer les mêmes règles (fiscalité, normes) sur son territoire pour les produits et entreprises étrangers que pour les produits et entreprises nationaux ;
L’’interdiction du dumping et des subventions à l’exportation : ces dernières sont interdites pour les produits industriels mais néanmoins tolérées pour les produits de base.

L’OMC permet dans certains cas de déroger à ces principes. Un État peut prendre des mesures de restrictions quantitatives pour ses échanges en cas de déficit grave de sa balance des paiements. L’OMC peut accepter des augmentations temporaires des droits de douane mais il faut qu’elles soient adoptées à la majorité qualifiée des deux tiers. Dans le cadre du système généralisé de préférences, les pays développés peuvent favoriser les exportations de certains produits industriels en provenance des pays en développement, sans devoir appliquer la clause de la Nation la plus favorisée aux autres pays. L’OMC autorise l’application de clause de sauvegarde aux pays en développement qui leur permet de relever leurs droits de douane afin de protéger les industries naissantes. Les règlements du GATT ont autorisé la création de zones de libre-échange ou d’union douanière sur le modèle de l’Union européenne, à condition toutefois que cela ne crée pas d’entrave ni de préférence à l’égard des pays tiers et que les barrières internes à ces blocs commerciaux soient totalement supprimées pour tous les échanges. L’Union européenne est la plus vaste zone libre échange au monde. Elle est souvent critiquée par les États qui n’en sont pas membres en raison des pratiques tarifaires et réglementaires qu’elle impose pour protéger son marché intérieur (politique agricole commune, exception culturelle, etc.).

Malgré les accords du GATT, le commerce international a mis près de 30 ans pour retrouver les niveaux qui étaient les siens avant 1929. En raison du rideau de fer qui isolait la Russie et l’Europe de l’Est, et des difficultés des pays en voie de développement, le club du commerce international était jusqu’en 1973 très restreint : les États-Unis, l’Europe occidentale et le Japon à partir de 1952. Les années 80 furent marquées par la montée en puissance du Japon. Celle-ci entraîna une série de mesures protectionnistes (magnétoscopes dédouanés à Poitiers et quota de voitures japonaises en France). L’arrivée des dragons d’Asie du Sud Est (Taïwan, Corée du Sud, Hong-Kong et Singapour) marqua également les esprits et provoqua des réactions hostiles. Mais, le changement de dimension du commerce international est lié à la décision, en 1978, de Deng Xiao Ping d’ouvrir sur le monde la Chine et à la chute du mur en 1989. En vingt ans, le paysage du commerce international a complètement changé. La Chine est devenue le 1^er exportateur mondial. Le commerce international est réalisé à plus de 40 % par les pays émergents contre 25 % en 1995. Cette révolution se fit à gouvernance économique constante. Avec la multiplication des acteurs au niveau de développement différent, les négociations devinrent de plus en plus difficiles. L’échec du cycle de négociation de Doha en 2006 en est la preuve. Depuis l’OMC peine à imposer sa loi et à réduire les entraves aux échanges.

La crise de 2008 qui s’est traduite par un recul du commerce international a créé une rupture. En effet, depuis, sa croissance est plus lente sur moyenne période. Ce changement de rythme intervient après une phase de forte croissance marquée par le développement de déséquilibres importants, déficit abyssal américain avec en parallèle excédents importants de l’Allemagne et du Japon. Avec la réduction des emplois des classes moyennes au sein des pays avancés, la tentation du protectionnisme a retrouvé des couleurs. Cette réduction est tout autant la conséquence de la mondialisation que de la digitalisation mais au sein de l’opinion publique, la première est considérée comme le facteur numéro 1, exploité en ce sens par les partis populistes.

La vieille tradition protectionniste américaine

Malgré une croissance de plus de 2 %, malgré un taux de chômage de 3,8 %, Donald Trump s’est engagé dans une bataille commerciale avec la Chine, les pays d’Amérique latine, le Canada, le Japon et l’Union européenne. Le déficit commercial de 800 milliards de dollars et les craintes de l’Amérique profonde, à la veille des élections au Congrès de mi-mandat servent de terreau aux mesures douanières prises par l’exécutif américain.

Les États-Unis sont traditionnellement protectionnistes et à titre exceptionnel libre-échangistes. En 1791, le Ministre des Finance américain, Alexander Hamilton, exposa dans le cadre de son rapport sur les manufactures publié en 1791, sa théorie du protectionnisme fiscal qui souligne que l’industrialisation n’est possible qu’à l’abri d’une protection douanière. La doctrine Monroe énoncée le 2 décembre 1823 vise à fermer le continent américain aux Européens tant sur un point de vue diplomatique que sur le plan économique. La Guerre de Sécession de 1861 à 1865 s’accompagna d’un renforcement du protectionnisme. En 1918, en refusant de participer à la Société des Nations qu’ils avaient contribué à créer, les États-Unis optèrent pour l’isolationnisme. Après la crise de 1929, à l’occasion de la conférence économique de Londres censée prendre des mesures afin de relancer l’économie, le Président américain, Franklin D. Roosevelt, confirme la ligne protectionniste de son pays qui a adopté des tarifs douaniers prohibitifs (tarifs Hawley-Smoot). Il met également en avant le droit de dévaluer à tout moment sa monnaie.

En 1945, les États-Unis deviennent les défenseurs du libre-échange. Devenus la première puissance économique, commerciale et militaire, ils sont en capacité d’imposer leurs vues à leurs alliés qui ont un impérieux besoin de soutien tant pour se reconstruire que pour faire face à la menace soviétique. La volonté d’éradiquer le protectionnisme s’appuie également sur la volonté des peuples d’éviter la réédition du scénario de 1940. Au fur et à mesure que l’Europe et le Japon se reconstruiront et que l’avance économique des États-Unis se réduira, ces derniers se montrent de plus en plus critiques face au libre-échange qui leur serait peu favorable. Le déficit commercial croissant abouti, le 15 août 1971, à la fin du système monétaire issu de Bretton Woods reposant sur la convertibilité du dollar en or. Le dollar maintient son rôle de monnaie mondiale dans le cadre des changes flottants légalisés en 1976. Malgré le changement de système monétaire, le déficit commercial tend à s’accroître décennie après décennie. Les Présidents, face à cette situation, qu’ils soient démocrates ou républicains, ont adopté, à plusieurs reprises, des mesures protectionnistes : Richard Nixon, James Carter (à deux reprises), Ronald Reagan, Georges W. Bush, Bill. Clinton (à trois reprises pour les trois) et George H. W. Bush (à deux reprises).

En 1986, Ronald Reagan décide de taxer les machines-outils importées. En 2002, George W. Bush recourt en 2002 à la section 201 de la loi sur le commerce de 1974 [permettant d’augmenter les droits de douane pour protéger l’industrie américaine, mais seulement de manière temporaire afin de protéger les sidérurgistes. Le bilan avait été négatif pour les États-Unis, qui avaient perdu 200 000 emplois industriels du fait de la protection de l’acier, notamment à cause de l’augmentation des coûts de production de l’automobile. Par ailleurs, l’industrie automobile américaine avait été contrainte d’utiliser des aciers de mauvaise qualité et plus lourds, nuisant ainsi à la compétitivité de l’ensemble de la filière. En 2009, Barack Obama en réponse à une requête formulée par l’industrie de l’acier américaine, avait imposé de manière temporaire une taxe douanière supplémentaire de 35 % sur les importations de pneus chinois.

Le retour du bilatéralisme ou de l’isolationnisme

Pour justifier les augmentations des droits de douane sur l’acier, Donald Trump s’appuie sur d’autres articles de la loi du commerce (la section 232 de la loi sur le commerce de 1962), qui donnent toute latitude au président américain pour préserver la sécurité nationale. À ses yeux, la sidérurgie américaine est « décimée par des décennies de commerce inéquitable ». Cette mesure peut apparaître d’autant plus injustifiée que l’industrie sidérurgique américaine bénéficie déjà d’un sacré coup de pouce depuis la grande réforme fiscale de Donald Trump (le taux d’imposition fédéral des entreprises américaines, y compris sidérurgiques, de 35 % à 21 %). Donald Trump souligne de son côté que les importations d’acier sont passées de de 26 milliards de tonnes en 2011 à 36 milliards en 2017. Cette augmentation est, en grande partie, imputable à la bonne tenue de la conjoncture et au nombre croissant de gisements pétroliers. Sur cette période, les importations venant de Russie ont augmenté de 150 %, celles du Brésil de plus de 60 %. En revanche, les exportations chinoises d’acier vers les États-Unis ont diminué sur cette période, du fait notamment de la politique antidumping menée par Barack Obama.

Les importations totales d’acier aux États-Unis représentent près de 30 milliards de dollars. Les premiers importateurs sont le Canada avec 5 milliards de dollars ; suivis par la Corée du Sud, le Brésil et le Mexique avec un peu plus de 2 milliards de dollars chacun. La France n’exporte que pour 400 millions de dollars d’acier aux États-Unis. La décision américaine peut avoir des conséquences en chaine. Ainsi, les 10 milliards d’importations non vendues aux États-Unis se retrouveront sur les marchés mondiaux, entrainant une baisse généralisée des prix de l’acier.

Donald Trump a également décidé de pénaliser les bois canadiens, les cellules solaires, les machines à laver et de nombreux produits chinois. La Chine est menacée d’une majoration des droits de douane de 25 % sur 50 milliards de dollars d’importations au nom de la protection des droits intellectuels. En juin, de nouvelles portant sur 200 milliards de dollars d’importations.

Les mesures américaines restent, pour le moment, ciblées. Elles ne peuvent donc pas être assimilées à une véritable guerre commerciale que les États-Unis engageraient avec le monde entier. Il s’agit plutôt de conflits commerciaux. La politique américaine n’en demeure pas moins d’inspiration protectionniste. À la série de relèvement des droits de douane, il faut ajouter les mesures fiscales encourageant au rapatriement des bénéfices.

Les tentations protectionnistes ne sont pas l’apanage des seuls américains. Les États-Unis ne sont pas les seuls à recourir au protectionnisme. Ainsi, en 2013, l’Union européenne a imposé en 2013 des droits de douane supplémentaires d’environ 47 % sur les importations de panneaux solaires par les entreprises chinoises considérant qu’elles ne respectaient pas un prix minimum de vente.

Quels sont les effets économiques possibles du regain de protectionnisme actuel ?

Les mesures américaines et celles prises en rétorsion par les pays concernés peuvent aboutir à freiner la croissance du commerce international qui après des années de stagnation, s’était accru, en 2017, de plus de 4 %.

Au niveau actuel des droits de douane mis en place, la perte de PIB en volume a été évalué, selon l’économiste de Natixis, Patrick Artus, à 0,12 % du PIB aux États-Unis et autour de 0,04 % du PIB pour le reste du monde. Le Conseil d’Analyse Economique du mois de juillet 2018[1], une guerre commerciale qui se généraliserait pourrait entraîner une perte de 3 à 4 % de PIB pour les États-Unis, la Chine et l’Union européenne. L’impact serait équivalent à la grande récession de 2008/2009. Pour la France, les experts du CAE ont évalué la perte potentielle à 3 % du PIB, soit un montant supérieur à la récession de 2009 (-2,2 % du PIB).

La mise en œuvre de politiques protectionnistes aurait également comme conséquence une forte hausse de l’aversion pour le risque, ce qui pourrait à terme conduire à une baisse des cours boursiers. Par ailleurs, plusieurs effets induits sont à prendre en compte avec notamment la diminution de l’investissement et un recul de la demande des ménages.

Une remise en cause du multilatéralisme

L’administration américaine refuse d’analyser les échanges dans leur globalité. Elle privilégie les négociations bilatérales avec un retour au troc. La suspension des droits de douane applicable aux produits en provenance de Chine est conditionnée à des achats de produits américains par cette dernière. Cette pratique est contraire à l’esprit qui prévaut en matière de commerce international depuis 70 ans. De manière plus ou moins explicite, Donald Trump a indiqué qu’il était prêt à sortir son pays de l’OMC. Un tel départ aurait des effets en cascade importants. Cette menace vise surtout à dissuader les États membres de l’organisation d’adopter des sanctions à l’encontre des États-Unis.

Deux tiers des Européens partent en vacances !

En 2016, 62 % de la population de l’Union (âgée de 15 ans ou plus) a effectué au minimum un séjour touristique à des fins personnelles. La moitié (50 %) a effectué au minimum un séjour touristique intérieur d’au moins une nuitée en 2016 et presque un tiers (32 %) a effectué au minimum un voyage à l’étranger.

Pour 48 % des Européens n’ayant effectué aucun voyage en 2016, la raison était avant tout financière. 20 % d’entre eux ont mentionné des problèmes de santé. 16 % ont indiqué que leur travail ne leur permettait pas de s’absenter et 13 % ont mis en avant des engagements ou des contraintes familiales. 20 % ont également souligné qu’ils ne souhaitaient pas partir en vacances. Les questions financières sont avancées comme le principal obstacle pour tous les groupes d’âge, à l’exception des personnes âgées de 65 ans et plus pour lesquelles les raisons de santé sont le frein le plus souvent mentionné.

Les soucis financiers sont la raison la plus fréquemment invoquée pour ne pas faire de séjour touristique dans la majorité des États membres. La part la plus élevée a été observée en Grèce (75 % de non-touristes), au Portugal (66 %) et en Croatie (62 %). Le manque d’intérêt ou de motivation pour voyager était une raison courante en Suède (60 %), en Slovaquie (57 %) et au Portugal (53 %). En République tchèque (40 %) et en Allemagne (39 %), les questions de santé étaient mentionnées comme la principale raison de rester à la maison. Le travail ou les études étaient très fréquemment cités au Portugal (31 %), en Belgique, en Allemagne et en Autriche (25 % chacune). En France, la contrainte financière prime (39,5 %) devant les problèmes de santé (15,5 %). Le manque de motivation pour les déplacements touristiques figure en 3^e position (13,6 %).