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La réforme des retraites, une affaire à multiples entrées et clefs

Le Premier Ministre, Edouard Philippe a dévoilé, mercredi 11 décembre, les grandes lignes du futur de projet de loi de réforme des retraites. Ce dernier devrait être présenté le 22 janvier prochain en vue d’une discussion au Parlement à partir de la fin du mois de février, c’est-à-dire avant les élections municipales, l’adoption définitive du texte n’intervenant qu’après. Compte tenu de l’examen obligatoire devant le Conseil d’État avant la présentation du projet de loi en Conseil des Ministres, le texte devrait être finalisé d’ici la fin du mois de décembre. 

Avec son discours au Conseil Économique, Social et Environnemental suivi de son intervention au 20 heures de TF1, le Premier Ministre a souhaité reprendre la main, après une semaine de grève dans les transports publics, en s’attelant en priorité à préciser les dates d’entrée en vigueur de la réforme et à proposer des voies de discussion au sein de la fonction publique. Il a été plus elliptique au sujet des régimes spéciaux. Ce choix est certainement dicté par la volonté d’éviter une cristallisation des oppositions. En-dehors des dates d’entrée de la réforme, il a retenu les propositions de Jean-Paul Delevoye, Haut-Commissaire aux retraites. Il a ainsi réaffirmé son souhait d’imposer un âge d’équilibre pour le système universel à 64 ans.

Sans surprise et comme lors des précédentes réformes, le Premier Ministre a commencé son intervention en répétant l’attachement indéfectible de la nation au régime par répartition. Il a inscrit sa démarche dans le prolongement de celle des pères fondateurs de la Sécurité sociale. Il a précisé que la refondation de la couverture retraite est devenue indispensable afin, à ses yeux, afin de « corriger les injustices » et d’adapter le système « aux nouvelles trajectoires de carrière ».

Le Premier Ministre a tenu à disjoindre, en partie, les problèmes de financement à court terme de ceux liés à sa transformation en régime universel à points. En partie, car la fixation d’un âge d’équilibre à 64 ans qui entrera en vigueur dès 2022 apparaît en l’état comme un point clef dans l’équilibrage du système.

Quel que soit le mode de calcul, par points, par annuités, etc., l’équation comptable se pose. Compte tenu de l’évolution démographique, 25 millions de retraités en 2060, une population active stable autour de 34 millions à partir de 2030, une croissance pour le moment étale, des arbitrages sont nécessaires. Les curseurs sont assez limités : cotisations, montant de la pension, durée de la retraite, durée de la vie active. Les points clefs pour les pensions sont les règles d’indexation avant et après liquidation. Dans un système par points, la gestion de l’équilibre s’effectue autour de son rendement qui est le rapport entre le prix d’acquisition et du prix de liquidation.

Les générations concernées

La première génération concernée par la réforme ne serait plus celle de 1963 mais celle de 1975. De ce fait, ce n’est qu’à partir de 2037 que partiront les premiers retraités ayant une partie de leur pension issue du régime universel. La génération 2004 sera la première à être intégralement concernée par le régime universel par points. Les générations se situant entre 1975 et 2004 disposeront de pensions calculées selon les anciennes et les nouvelles bases. La génération 75, qui prendra sa retraite vers 2037, aura 70 % de sa retraite calculée selon l’ancien système et 30 % dans le nouveau.

Ce lissage a pour objectif de sortir du débat de la clause du grand père. Les actifs âgés de plus de 44 ans sont de fait exclus de la réforme, soit plus 15 millions d’actifs sur un total de 30 millions.

Est-ce que celles et ceux qui sont nés après le 1^er janvier 1975 seront pénalisés par rapport à ceux nés avant ? Sur le sujet, la réponse est loin d’être unique. Tout dépend des règles de basculements et des situations individuelles.

Fonctions publiques : revalorisation des rémunération et prise en compte de la pénibilité

Le Premier Ministre s’est engagé à maintenir le niveau des pensions des enseignants. Cette garantie sera fixée par la loi. Avant la fin du quinquennat, des revalorisations nécessaires pour maintenir le niveau des pensions seront prévues avec un début d’application dès 2021.

Au niveau de la fonction publique hospitalière, le Gouvernement adaptera les seuils sur la reconnaissance de la pénibilité liée au travail de nuit, en lien avec la réalité de leur rythme de travail effectif. Cela permettra à près d’un quart des aides-soignantes à l’hôpital de partir plus tôt à la retraite. Un nouveau dispositif sera institué pour permettre le financement d’un temps partiel sans perte de revenu en fin de carrière pour les aides-soignantes qui le solliciteraient.

Régimes spéciaux, laisser du temps au temps

S’agissant des régimes spéciaux ou de ceux qui ont des âges dérogatoires, le Premier Ministre a indiqué que des dispositions spécifiques seront prises pour adapter les âges de départ à la retraite et le chemin de convergence des dits régimes. Il a admis à demi-mot le principe de la clause du grand père pour la SNCF en faisant référence à la réforme précédente. En 2018, le gouvernement a fait adopter un nouveau cadre pour la SNCF qui prévoit que tous les cheminots embauchés avant le 1^er janvier 2020 conservaient leur statut. Or, celui-ci intègre par nature la couverture retraite. Le représentant de la CFDT a demandé l’application de la clause du grand père comme condition sine qua non du retrait de son organisation du mouvement de grève actuel.

Dans tous les cas, la transition sera longue. Avant une éventuelle adoption de la clause du grand père, seuls les salariés nés à partir de 1980 (pour ceux qui liquident leurs droits à 57 ans) et 1985 (pour ceux qui partent à 52 ans) seraient concernés.

Le débat passionnel sur l’âge d’équilibre

Le Premier Ministre a repris à son compte l’introduction d’un âge d’équilibre à 64 ans. Il a privilégié la notion d’« âge d’équilibre » à celle d’« âge pivot ». Pour inciter les Français à travailler plus longtemps, un mécanisme de décote et de surcote serait ainsi prévu. L’âge d’équilibre de 64 ans entrerait en vigueur en 2027 mais son introduction interviendrait, de manière progressive, à partir de 2022. Tous les actifs partant à la retraite au-delà de 2022 sont susceptibles d’être concernés par ce relèvement. Cela concernera les générations nées après 1960. Il y a fort à parier que le dispositif d’âge d’équilibre donnera lieu à négociation et à modification et qu’il ne sera pas conservé en l’état. Un report de plusieurs années avec une meilleure prise en compte de la pénibilité est envisageable.

L’âge d’équilibre est censé remplacer la durée de cotisation en vigueur dans les régimes de base actuels. Cette durée qui est de 42 ans est, depuis la loi de 2014 sur les retraites (loi Touraine) atteindra 43 ans pour la génération 1973. Du fait de l’allongement des études, les Français entrent sur le marché du travail de plus en plus tardivement, autour de 22 ans, ce qui conduit l’âge de retraite à taux plein, en moyenne, à 65 ans.

Le concept d’âge d’équilibre s’apparente à celui mis en œuvre depuis le 1^er janvier 2019 au sein de l’AGIRC/ARRCO. L’âge d’équilibre est le pendant de l’abandon de la durée de cotisation qui est au cœur des régimes par annuité actuellement en vigueur. En cas de durée inférieure, une décote est appliquée. Inversement, en cas de dépassement du nombre de trimestres exigé, l’assuré bénéficie d’une surcote. La durée de cotisation est aujourd’hui de 42 ans et devrait atteindre 43 ans pour la génération 1973. L’âge d’entrée sur le marché du travail est, en 2019, en moyenne, de 22 ans, ce qui conduit à un âge de retraite à taux plein de 65 ans. L’âge de 64 ans est un an au-dessus de l’âge effectif de départ au sein du régime général. Selon le Conseil d’Orientation des Retraite, l’atteinte d’un âge de départ à 64 ans est un élément clef pour le bouclage financier du ou des régimes de retraite. Dans un système par points, la tentation des assurés pourrait être de partir dès 62 ans ce qui pourrait générer tout à la fois un surcroît de dépenses et le versement de petites pensions. En Suède, les autorités confrontées à la grogne des retraités ayant de faibles pensions pensent relever l’âge à partir duquel il est possible de liquider ses droits. Pour compenser cet âge d’équilibre, le Premier Ministre a affirmé que la pénibilité au travail serait mieux prise en compte, en particulier pour les personnes qui sont en service la nuit. Le dispositif de carrière longue qui permet à ceux qui ont commencé tôt de partir avant l’âge légal serait adapté au régime par points. Ainsi, les personnes qui ont commencé à travailler avant 20 ans, pourront continuer de partir deux ans avant les autres tout comme les personnes qui exercent des métiers usants. Le compte pénibilité sera ouvert à la fonction publique et en particulier à l’hôpital. Le seuil du travail de nuit sera abaissé, afin que davantage d’agents puissent bénéficier d’un départ anticipé.

La valeur du point

Édouard Philippe a indiqué que « la loi donnera des garanties incontestables sur la valeur du point ». Il a précisé que les partenaires sociaux seront appelés à fixer la valeur du point et son évolution, sous le contrôle du Parlement. Il a retenu le principe d’une indexation du point en fonction du salaire et non des prix. Il a répété qu’au-delà 120 000 euros, la rémunération ne permettra pas l’acquisition de droits pour la retraite mais serait soumise à une cotisation de solidarité.

Un minimum de pension fixé à 85 % du SMIC

Comme cela avait été mentionné dans le rapport de Jean-Paul Delevoye, la pension minimale est fixée pour les assurés à 85 % du SMIC, soit 1 000 euros en 2019.

Mesures en faveur des femmes et des familles

Le Premier Ministre a prévu que les ménages ayant au moins trois enfants bénéficieront d’un dispositif spécifique de revalorisation de pension. Au-delà des 5 % par enfant prévu par le rapport Delevoye, les parents de plus de trois enfants auraient le droit à une majoration de 2 % supplémentaires. De ce fait, un enfant donnerait donc droit à une majoration de 5 %, deux de 10 %, trois de 17 % et quatre de 22 %.

Le rapport de Jean-Paul Delevoye prévoyait, en effet, qu’une majoration de pension de 5 % soit accordée dès le premier enfant à la mère sauf choix contraire des parents. Les familles de 3 enfants perdaient, en contrepartie, la majoration de 10 % applicable à toutes les pensions.

Le Premier Ministre a annoncé que les femmes qui choisiraient d’arrêter de travailler pour élever leurs enfants jusqu’à l’âge de 6 ans à partir du troisième bénéficieraient de l’assurance vieillesse.

Édouard Philippe a également confirmé que le système de réversion garantira au conjoint survivant 70 % des ressources du couple.

Les professions libérales, une convergence sur 15 ans des taux de cotisation

Pour les professions libérales, le Premier Ministre a indiqué que la convergence des cotisations serait progressive avec un horizon fixé à 15 ans. Pour les réserves, il a rappelé les préconisations de Jean-Paul Delevoye. Ce dernier avait mentionné que les caisses des professionnels concernés pourraient les conserver (en partie ou pas, le Premier Ministre n’a rien dit sur le sujet) pour accompagner la transition vers le système universel. Cela concernerait les auxiliaires médicaux, les avocats, et les médecins. Le Premier Ministre a annoncé qu’il n’y aurait « pas d’hold-up, pas de siphonage pour combler tel ou tel trou, tel ou tel déficit ».

La carte des perdants et les gagnants : un jeu complexe

La carte des perdants et des gagnants donne lieu à une polémique sur la fiabilité des simulateurs. Compte tenu du nombre de données à intégrer liées à l’âge, la carrière professionnelle, les charges de famille, l’âge de départ, la réalisation de modèle de calculs des pensions est d’une rare complexité. Il faut intégrer d’importants éléments individuels pour avoir une vision juste du montant potentiel de la retraite. En l’état actuel des informations fournies par l’exécutif, il est difficile de prédire des montants évaluatifs de pension.

Est-ce que les générations nées avant 1975 seront gagnantes et celles nées après les perdantes ? Dans les faits, la barrière de la génération n’est pas aussi nette car les anciennes règles resteront en vigueur pour toutes les années professionnelles accomplies avant 2022. La génération 2004 sera la première à être à 100 % dans le nouveau système.

Le régime par points est favorable aux personnes qui dans l’ancien système avait des emplois dont les rémunérations ne permettaient pas d’acquérir des trimestres. En revanche, il peut pénaliser ceux qui connaissent des ascensions en fin de carrière. Le minimum garanti avantagera ceux qui ont des carrières incomplètes. L’âge d’équilibre favorisera ceux qui étaient contraints d’aller au-delà de cet âge pour avoir une retraite à taux plein. Au-delà de ces considérations, le système dépend évidemment de la valeur donnée au point. Dans le système actuel, le montant de la pension du régime de base et des régimes alignés est conditionné par l’évolution du plafond de la Sécurité sociale fixé chaque année, par les règles d’indexation des salaires de référence et par le nombre de trimestres validés. Le changement des règles d’indexation, à partir de 1993, a érodé le montant des pensions. En s’engageant à indexer le point sur le salaire moyen, le Premier Ministre mettrait ainsi un terme à un processus engagé il y a 27 ans.

Le public spécifique de la CMU-C/ACS

Depuis le 1^er novembre 2019, la Couverture Maladie Universelle Complémentaire (CMU-C) a été étendue aux bénéficiaires de l’Aide au paiement de la Complémentaire Santé (ACS) qui devront néanmoins participer à son financement.

La Couverture Maladie Universelle complémentaire a été mise en place par la loi du 27 juillet 1999. Cette couverture maladie garantit à tous une prise en charge des soins par un régime d’assurance maladie, et aux personnes dont les revenus sont les plus faibles le droit à une protection complémentaire et à la dispense d’avance de frais. La CMU-C offre à ses bénéficiaires une protection complémentaire santé gratuite ainsi que d’autres avantages comme la prise en charge du ticket modérateur, la couverture de certains dépassements pour les frais les plus coûteux, l’exonération des franchises médicales et de la participation forfaitaire de 1 euro. La CMU-C était accordée sous condition de ressources (le plafond de ressources étant fixé à 50 % du revenu médian, correspondant à un seuil de pauvreté défini par l’Insee). Au 1^er avril 2019, le montant du plafond de revenus à ne pas dépasser pour l’accès à la CMU-C est de 746 euros par mois pour une personne seule vivant en métropole.

La loi du 13 août 2004 portant réforme de l’assurance maladie a, par ailleurs, instauré une aide au paiement d’une complémentaire santé pour les ménages disposant de faibles ressources et qui ne sont éligibles à la CMU-C. L’ACS s’adresse aux personnes dont les ressources sont comprises entre le plafond de ressources de la CMU-C et ce même plafond majoré de 35 % (soit 991 euros par mois pour une personne seule résidant en métropole). L’ACS est une aide financière à la souscription d’un contrat de complémentaire santé privé. Depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2014, l’ACS est réservée à des contrats de complémentaire santé sélectionnés par l’État dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence.

La fusion des deux dispositifs permettra aux bénéficiaires de l’ACS d’accéder au panier de soins de la CMU-C sans reste à charge.

10 millions de personnes éligibles à la CMU-C et à l’ACS

En 2017, la France comptait entre 6,6 et 7,9 millions de personnes éligibles à la CMU-C et entre 2,9 et 4,2 millions à l’ACS (statistiques de la DREES). Toujours en 2017, le taux de recours pour la CMU-C (nombre de bénéficiaires dans l’année) était de 60 % pour la CMU-C (4,4 millions de personnes) et de celui de l’ACS était de 50 % (1,4 million de personnes). De même, 20 % de la population éligible à l’ACS était alors couverte par un contrat d’entreprise et ne rentrait pas, de ce fait, dans le champ des bénéficiaires.

Beaucoup de jeunes et peu de retraités

Les personnes éligibles à la CMU-C sont très jeunes, 35 % ayant moins de 25 ans. 15 % sont étudiants quand ceux-ci ne représentent que 7 % de la population totale. Ce taux est de 26 % pour les éligibles à l’ACS. La moitié de la population de la CMU-C a moins de 40 ans.

Les retraités ne sont que faiblement éligibles. La proportion des 60/69 ans pouvant accéder à la CMU-C est de 9 % ; elle est de 7 % pour l’ACS. En ce qui concerne les plus de 70 ans, les taux sont encore plus faibles (6 % pour la CMU-C et 4 % pour l’ACS). Ces résultats sont en phase avec le niveau de vie des retraites qui est, en moyenne, supérieur, à celui de l’ensemble de la population. Le minimum vieillesse garantit, par ailleurs, un revenu minimum de plus de 800 euros, excluant un nombre non négligeable de retraités de la CMU-C.

Les personnes éligibles à la CMU-C vivent plus souvent seules que la moyenne de la population (32 % contre 22 %). La population éligible à l’ACS comporte, en revanche, d’un grand nombre de familles avec des enfants.

La surreprésentation des locataires de logements sociaux

26 % de la population CMU-C disposent d’un logement social contre 12 % pour l’ensemble des ménages français. 30 % sont propriétaires (accédants ou propriétaires) quand la moyenne nationale est de 58 %. 14 % sont logés gratuitement (famille ou amis) contre 8 % pour l’ensemble de la population. Pour la population ACS, le nombre de propriétaires est plus élevé (42 %).

Une population en proie à la précarité et bénéficiaires de plusieurs aides sociales

Selon le CREDOC, les personnes éligibles figurent parmi les plus modestes (dans les 20 % le plus pauvres). 21 % des éligibles à la CMU-C sont au chômage contre une moyenne pour la population, en 2017, de 9 %. Le taux de chômage pour les éligibles à l’ACS est de 14 %. Moins de 20 % des deux catégories disposent d’un diplôme de l’enseignement supérieur quand ce taux est de 32 % pour l’ensemble de la population. 60 % n’ont pas le baccalauréat.

Au niveau des revenus, 52 % des personnes éligibles à la CMU-C bénéficient d’une ou plusieurs prestations sociales (RSA, prestations familiales, aides au logement, etc.). Pour les ACS, ce taux est de 37 % contre une moyenne de 24 % pour l’ensemble de la population. Plus du cinquième des éligibles rencontrent des problèmes chroniques pour financer leurs dépenses quotidiennes.

Un rapport complexe au système de santé

Selon l’étude du CREDOC du mois de décembre 2019, les personnes éligibles aux deux dispositifs d’accès à la complémentaires s’estiment en plus mauvaise santé que la moyenne de la population. Ils se rendent, en revanche, moins souvent chez le médecin. Elles expriment une certaine méfiance vis-à-vis des praticiens. En cas de problème de santé, seulement 59 % des éligibles à la CMU-C s’adressent à un médecin contre 73 % pour la moyenne de la population. Le taux est de 66 % pour les éligibles à l’ACS. Le faible taux s’explique également par les difficultés d’accès aux médecins dans certains territoires français (banlieues, milieu rural). Les éligibles aux deux dispositifs privilégient les pharmaciens ou le service des urgences. Ils sont des interlocuteurs dits privilégiés pour 12 % des personnes éligibles à l’ACS soit le double de la population française. Pour ceux de la CMU-C, ce taux est de 10 %. Pour des raisons budgétaires, les personnes éligibles recourent moins que la moyenne de la population à l’automédication (53 % contre 61 %).