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Retraite, la Cour des Comptes et la réforme

La Cour des comptes a confirmé dans une note du 21 octobre dernier que, sans réforme supplémentaire, les déficits perduraient au moins durant une dizaine d’années. En raison de la crise sanitaire, le déficit de l’ensemble du système de retraite a atteint 13 milliards d’euros en 2020, en prenant en compte le versement de 5 milliards d’euros du Fonds de réserve pour les retraites à la branche vieillesse du régime général, soit 0,6 % du PIB. Ce déficit est en partie conjoncturel en raison de la contraction exceptionnelle des cotisations, et structurel.

Selon la Cour des Comptes, la France dispose de peu de marges de manœuvre pour la résorption de ce déficit structurel. Elle ne peut guère jouer sur les prélèvements obligatoires, ayant déjà le taux le plus élevé de l’Union européenne. Les réformes adoptées depuis 1993 commenceront à être de plus en plus durement ressenties par les futurs retraités. La désindexation qui concerne également les retraités actuels est une source non négligeable d’économies mais elle pourrait, à terme, provoquer une remontée du taux de pauvreté chez les retraités. Sous l’effet progressif des réformes passées, la pension moyenne des retraités devrait augmenter moins vite que le revenu d’activité moyen, entraînant une hausse de niveau de vie plus faible pour les retraités que pour l’ensemble de la population. À l’avenir, sans nouvelles réformes, le niveau de vie moyen des retraités redeviendra inférieur à celui de l’ensemble de la population (de 5 à 10 % en 2040).

La Cour des Comptes estime que de nouvelles mesures sont néanmoins indispensables pour maîtriser l’évolution des dépenses de retraite. Elle met en avant l’âge de la liquidation des pensions ou la durée d’assurance. Elle souligne que les mesures que les gouvernements pourraient être amenés à prendre devront prendre en compte des considérations d’équité entre générations et au sein de chaque génération. La Cour des Compte s’interroge sur la répartition intergénérationnelle des charges. Quelles sont les limites à la diminution des pensions et à l’augmentation des charges sur les actifs ? La diminution de la durée de la retraite est-elle possible sachant que l’opinion publique y est fortement hostile ? Selon la dernière enquête du Cercle de l’Épargne/Amphitéa du mois de septembre 2021, 51 % des Français sont hostiles à toute mesure d’âge. 29 % sont disposés à accepter un recul progressif à 64 ans de l’âge de liquidation des droits à la retraite et seulement 20 % sont favorables à un allongement de la durée de cotisation. Pour autant, dans le même temps, 64 % des Français estiment que, sans réforme, le système de retraite sera, d’ici quelques années, menacé de faillite.

La réduction de la durée des retraites génère des coûts induits importants qu’il convient de prendre en considération. Avec le recul de l’âge minimum légal de la retraite, des personnes peuvent connaître des épisodes de chômage, en règle générale assez longs, et des périodes d’invalidité. Le recul de l’âge minimum légal de 60 à 62 ans aurait ainsi occasionné en 2017, au terme de sa montée en charge, de l’ordre de 3 milliards d’euros de dépenses sociales supplémentaires (dont environ 800 millions pour l’assurance chômage, 700 millions au titre de minima sociaux et de 1,2 à 1,5 milliard d’euros de dépenses d’invalidité), soit environ 20 % du gain réalisé cette année-là sur les dépenses de retraite. Ce montant indiqué par la Cour des Comptes pourrait être plus élevé en intégrant l’ensemble des couvertures de prévoyance complémentaire.

Les sages de la rue Cambon s’interrogent, par ailleurs, sur le maintien d’une équité intragénérationnelle en vertu de laquelle les efforts doivent être concentrés en faveur des petites pensions au risque de remettre un peu plus en cause le principe selon lequel « un euro cotisé donne les mêmes droits pour tous ». Ils estiment, par ailleurs, que le report de l’âge de départ à la retraite suppose la mise en œuvre d’une politique forte de maintien et d’adaptation de l’emploi pour les seniors. Elle attire l’attention des pouvoirs publics sur les mécanismes de départ anticipé et la prise en compte de la pénibilité qui n’apparaissent pas, à ses yeux, suffisamment ciblés.

La Cour des Comptes se prononce pour une simplification des règles et leur harmonisation. Elle estime que la poursuite de la convergence progressive des paramètres des différents régimes jusqu’à la fusion de l’ensemble des régimes dans un système unifié, est une voie souhaitable et envisageable. Quelle que soit la méthode choisie, la Cour souligne qu’une reprise de la réforme du système de retraite ou un ajustement des paramètres d’ouverture des droits ou de calcul de la pension  est nécessaire, précisant qu’une telle réforme passe par « une expertise renforcée pour en faire partager les enjeux, une concertation approfondie pour en faire comprendre les objectifs et un calendrier de mise en œuvre suffisamment étalé pour en faciliter l’acceptation et permettre les adaptations nécessaires dans les entreprises ».

Politique économique, la bataille du « just in time » est engagée 

Ces quarante dernières années ont été marquées par le « just in time ». De la production à la livraison, tout se doit d’être fluide avec la constitution minimale de stocks qui grèvent les coûts. Pour rester compétitives, les entreprises ont été contraintes de réduire les délais de livraison. Pour garantir l’approvisionnement en temps réel des chaînes de production de plus en plus éclatées, au nom de la théorie des avantages comparatifs, une noria de porte-conteneurs, d’avions, de camions sillonnent les mers, les airs et les routes tout autour de la planète. Cette gestion a été rendue possible par le développement d’Internet qui permet de passer en instantanée des commandes et d’en réaliser le suivi.

L’épidémie de covid-19 a semblé briser ce beau puzzle d’une rare complexité et de ce fait fragile. Des centaines de milliers de conteneurs manquent à l’appel pour livrer biens et marchandises en temps et en heure en Asie, aux États-Unis ou en Europe. Les pénuries se multiplient et l’énergie enregistre une hausse brutale de ses cours. Dans les faits, la crise renforce le numérique, les entreprises ayant un besoin absolu de données pour anticiper les besoins, pour ajuster au mieux les commandes et pour les suivre. À partir d’une connaissance la plus précise des disponibilités des usines, des bateaux, des ports, etc., elles peuvent effectuer des arbitrages. Amazon utilise déjà des données instantanées pour suivre en temps réels l’évolution des besoins en produits alimentaires et en biens de haute technologie afin de réaliser ses commandes le plus en amont possible.

Durant de nombreuses années, les administrations avaient du mal à appréhender la situation en temps réel, compte tenu de la lenteur des remontées de l’information. Les premières estimations du Produit National Brut américain datent de 1934 et étaient initialement livrées avec un décalage de 13 mois. Dans les années 1950, le jeune Alan Greenspan, futur Président de la Banque centrale américaine, surveillait le trafic des wagons de marchandises pour évaluer la production d’acier. Malgré les progrès de la comptabilité nationale grâce au recours aux outils informatiques, les gouvernements étaient relativement aveugles pour la prise de décision.

En 1975, le Gouvernement français s’engagea ainsi à contretemps dans une relance de l’économie alors que la récession était surmontée. Cette relance ne fit que favoriser l’inflation déjà élevée. Le deuxième choc pétrolier en 1979 fut également sous-évalué. En 2007/2008, l’administration et la banque centrale américaine n’ont pas perçu les effets sur l’emploi et sur l’activité de la crise des subprimes. Celle-ci aurait été moins dommageable si la Réserve fédérale avait réduit les taux d’intérêt à près de zéro en décembre 2007, quand l’Amérique est entrée en récession, plutôt qu’en décembre 2008. De longs mois ont été alors perdus. En 2011, c’est la Banque centrale européenne qui a commis une erreur d’appréciation en se fiant à de mauvais signaux. Elle a augmenté à tort les taux d’intérêt dans un contexte d’inflation temporaire, sans prendre conscience qu’elle replongeait la zone euro en récession. Sur le plan de la santé, en 2003, faute de statistiques en temps réel, le ministère de la Santé français était incapable d’apprécier les conséquences sur la mortalité de la canicule du mois d’août. Il fallut attendre la fin de l’année pour prendre conscience que plus de 15 000 personnes étaient décédées à cause de la chaleur.

Jusqu’à ces dernières années, les outils utilisés par les administrations restaient assez rudimentaires. La classification industrielle aux États-Unis utilisée par les économistes de l’administration datait de l’époque du New Deal (1937). Des mises à jour avaient été réalisées mais l’industrie comportait toujours 24 sous-sections quand l’ensemble de la sphère financière n’en comprenait que trois malgré son essor lors de ces trente dernières années. À la sortie de la Seconde Guerre mondiale, les économistes et les statisticiens sont appelés au chevet des gouvernements pour évaluer les effets des politiques publiques et pour établir des grilles de décision en fonction de leurs coûts, avantages et inconvénients. Des modèles économétriques sont élaborés pour réaliser des prévisions macro-économiques. A compter des années 1970, les économistes intègrent des données comportementales dans leurs analyses. La sociologie, la psychologie voire la psychanalyse sont appelées à l’aide pour l’homo-economicus.

Avec l’épidémie de covid-19, les administrations publiques et les banques centrales se sont mises aux données en temps réel. Elles compulsent les réservations de restaurants, les paiements par carte, le nombre de passages aux péages d’autoroute, le nombre de billets de train ou d’avion vendus, la consommation d’électricité. Elles analysent également les recherches de mot sur Google, les déplacements grâce aux puces des téléphones pour évaluer si les ménages vont au cinéma ou au restaurant et s’ils sont partis ou pas en vacances. En mai 2020, les Fed régionales de Dallas et de New York aux États-Unis ont créé un indice d’activité à partir des données de SafeGraph, une startup spécialisée dans l’exploitation des données de géolocalisation et de mobilité issues des téléphones portables. La Fed de St Louis a utilisé les données du fournisseur américain d’applications professionnelles pour les PME, Homebase, pour suivre quotidiennement l’évolution de l’emploi. Les deux ont montré des déficits d’activité économique avant les données officielles. Cet indicateur a été repris par la banque centrale américaine pour établir le niveau du soutien à l’économie à réaliser en temps réel.

Les résultats sont encore rudimentaires, mais à mesure que les appareils numériques, les capteurs et les paiements rapides deviennent omniprésents, la capacité d’observer l’économie avec précision et rapidité s’améliore. Si ces informations donnent les moyens aux administrations de prendre en temps réel les meilleures mesures possibles, elles leur offrent aussi la tentation de s’ingérer plus fortement dans la vie économique.

Les économistes les plus en vue, comme Raj Chetty de l’Université Harvard, n’exploitent plus exclusivement les données officielles. Ils dirigent des laboratoires spécialisés dans la collecte et l’analyse automatisée des données. Des banques comme JPMorgan Chase étudient en temps réel les données sur les soldes bancaires et les factures de cartes de crédit, aidant à révéler si les ménages consomment ou épargnent. Le suivi des comportements est facilité par la montée en puissance des achats en ligne. Les paiements en temps réel ont augmenté de 41 % en 2020, selon McKinsey. En Chine comme en Inde, le commerce en ligne est en voie de devenir majoritaire. (l’Inde a enregistré 25,6 milliards de telles transactions en 2020). Le suivi des marchandises « pucées » est quasi généralisé permettant une appréciation des pénuries en temps réel. Le développement des monnaies digitales de banque centrale, les « govcoins » devraient parachever la numérisation de toutes les relations économiques. Ces monnaies sont en cours d’expérimentation dans 50 États, la Chine étant en avance en la matière.

Avant la crise, les banquiers centraux estimaient qu’il fallait 18 mois au moins pour qu’une modification des taux d’intérêt puisse avoir un quelconque effet sur la conjoncture. Avec la crise covid-19, les gouvernements ont pu, grâce aux outils numériques, agir rapidement en réalisant en direct des transferts d’argent aux ménages set aux entreprises. Par souci d’efficience, Hong Kong essaie des distributions d’argent dans des portefeuilles numériques avec expiration programmée afin d’inciter la population à consommer le plus vite possible. Les prestations sociales versées numériquement en fonction des données fiscales remontées en temps réel peuvent être adaptées également en temps réel en tenant compte de la situation du citoyen. Par la richesse des données qu’ils collectent, les GAFA ont la capacité de se doter d’indicateurs avancés très fins permettant de déceler l’évolution de la croissance. Apple et Google suivent les déplacements de leurs clients. Ils connaissent leurs goûts, leurs peurs et leurs désirs du moment à travers les pages consultées.

Tant du côté du secteur public que du secteur privé, le danger est de tomber dans un syndrome de surveillance généralisée. C’est le rêve du Parti communiste chinois qui cherche à s’engager dans une forme de planification centrale numérique. Dans les pays occidentaux, après des années de dérégulation, la tendance est au retour du keynésianisme. L’interventionnisme est de mise tant pour répondre à la crise sanitaire qu’à la lutte contre le réchauffement climatique. Le numérique offre la possibilité aux décideurs de faire la jonction entre la macro et la micro-économie. Au-delà des progrès potentiels qu’offre l’exploitation des données aux décideurs publics, la question des libertés publiques se pose avec un risque de contrôle des individus. Par ailleurs, l’économie pourrait se montrer rétive à la tentation orwellienne. Son avenir n’est pas codifiable à travers des algorithmes. Elle est par nature complexe et son évolution repose sur le comportement spontané de milliards d’entreprises indépendantes et de consommateurs. Par nature, les innovations, les ruptures, les crises, les krachs ne sont pas probabilisables et donc pas modélisables.

COP26, des enjeux pluriels, sources de tensions multiples

Tous les grands sommets donnent lieu à des postures et à des jeux diplomatiques complexes. La COP26 qui s’ouvre le 31 octobre 2021 à Glasgow n’échappe pas à la règle. L’absence du Président de la Chine, la deuxième puissance économique mondial, responsable de 28 % des émissions de CO2, soit deux fois plus que les Etats-Unis, constitue un signal important au moment où les Etats-Unis entendent jouer un rôle fédérateur dans la lutte contre le réchauffement climatique. L’absence du Premier Ministre de l’Inde, troisième plus important émetteur de CO2 est également un signe des tensions que génèrent ce type de sommet. La COP26 donne lieu à de nombreuses  revendications ou propositions en provenance tant des Organisations Non Gouvernementales que de certains groupes d’États désireux d’obtenir des concessions ou des aides. Les pays industrialisés sont montrés du doigt ce qui incite certains dirigeants à opter pour la politique de la chaise vide. Les pays pauvres et émergents ont réclament un effort plus important des pays riches afin de compenser les coûts de la transition énergétique ce qui est une source de conflits.

Adopté en 2015 par la grande majorité des pays, l’accord de Paris avait comme objectif de limiter à moins de 2°C la hausse de la température moyenne à la surface de la Terre par rapport aux niveaux préindustriels. Idéalement, les négociateurs avaient admis qu’il serait raisonnable de se fixer un objectif à 1,5°C. Depuis 2015, de moins en moins d’experts croient en la possibilité de respecter l’un ou l’autre de ces objectifs. Le processus de hausse se poursuit voire s’accélère. Depuis l’invention de la machine à vapeur, les températures ont déjà augmenté de 1,1 à 1,3°C.

Pour tenter de respecter peu ou prou l’accord de Paris, l’ensemble des États doivent réduire leurs émissions nettes de dioxyde de carbone de 45 % en 2030 par rapport à 2010 et les réduire à zéro d’ici le milieu de ce siècle. L’accord de Paris n’est pas contraignant ; il vise à créer un cadre permettant aux États signataires de s’engager sur des stratégies de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces engagements prennent la forme de « Contributions déterminées au niveau national (ndcs) ». Ces dernières ne permettent pas, en l’état, le respect des objectifs. Leur application aboutirait simplement à une limitation de la hausse de température à 3 degrés d’ici 2100. Conscient qu’une démarché progressive était la seule envisageable, les négociateurs du traité de 2015 avaient prévu, une révision tous les cinq ans, des engagements pris par les parties prenantes avec en jeu, l’introduction de nouvelles contributions plus ambitieuses. La conférence de Glasgow (qui a lieu un an plus tard que prévu, en raison de covid-19) est la date limite prévue pour la présentation de ses nouveaux engagements renforcés.

Depuis un an, plusieurs gouvernements ont commencé à annoncer de nouveaux engagements. L’Union européenne (UE) a ainsi promis qu’à la fin de la décennie, elle aura réduit ses émissions de 55 % par rapport aux niveaux de 1990. Elle a amélioré son objectif de 15 points par rapport à son engagement de 2015. Les États-Unis qui ont résigné le traité de Paris ont décidé de réduire leurs émissions de 50 à 52 % d’ici 2030, par rapport aux niveaux de 2005. Il y a six ans, ils n’avaient proposé qu’une réduction de l’ordre de 26 à 28 % d’ici 2025. Union européenne et États-Unis représentent 23 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone. L’Australie qui avait présenté en 2015 une contribution modeste ne l’a guère relevée depuis. De nombreux États émergents se sont fixés des objectifs peu contraignants. La Russie et l’Indonésie ne promettent, pour le moment, aucun nouvel effort. En utilisant une comptabilité carbone créative, le Mexique et le Brésil ont élaboré de nouvelles stratégies moins ambitieuses que leurs plans initiaux. Responsable de 7 % des émissions de dioxyde de carbone, l’Inde n’a pas, de son côté, encore publié de nouvelle stratégie climatique. La Chine qui représente 28 % se trouve dans la même situation. L’année dernière, les autorités chinoises ont simplement déclaré que leur pays prévoyait d’atteindre son pic d’émissions avant 2030. Li Shuo de Greenpeace pense que la Chine n’a pas réellement l’intention de respecter cet objectif et qu’elle devrait simplement se contenter d’un volume maximal d’émissions de gaz à effet de serre. En l’état actuel, le compte n’y est pas. Pris dans leur ensemble, les nouvelles cibles permettraient, dans 50 % des cas, le maintien du réchauffement en-dessous de 2,1 °C et dans seulement 5 % des cas au-dessous de 1,5 °C, selon l’Agence internationale de l’énergie. Pour aboutir à ces ratios, l’agence internationale a supposé que tous les engagements étaient respectés à la lettre.

L’autre grand sujet est l’organisation des transferts en faveur des pays en développement. En 2009, les pays riches avaient promis que d’ici 2020, ils fourniraient aux États en développement 100 milliards de dollars de financement climatique chaque année. Afin de faciliter leur transition énergétique et éviter la multiplication des centrales au charbon, des montants à peu près équivalents avaient été également prévus. Le chiffre est une fraction de l’investissement annuel de 2 000 milliards de dollars, montant des besoins des pays en développement évalué par l’Agence internationale de l’énergie. Selon l’OCDE, seulement 80 milliards de dollars ont été, transférés en 2019. En 2021, l’objectif des 100 milliards de dollars serait atteint mais seulement 25 % des sommes financent des moyens d’adaptation au changement climatique, au lieu des 50 % promis. Confrontés aux coûts de la pandémie, les pays avancés sont à la peine pour accroître leurs aides. Ils prendront certainement des engagements pluriannuels. Ils devraient ainsi proposer un montant agrégé de 500 milliards de dollars sur la période 2020/2025.

À l’occasion du sommet de Glasgow, des avancées sont attendues sur l’élaboration de règles d’organisation les marchés internationaux du carbone ainsi sur le concept des  « pertes et dommages » en vertu duquel les pays qui souffriront le plus du changement climatique devraient être indemnisés. Jusqu’à maintenant peu favorables à l’introduction d’une logique d’indemnisation, les pays avancés avaient admis qu’une simple mention de ce concept figure dans l’accord de Paris 2015. En 2021, les pays en développement espèrent placer ce principe en tête de l’agenda afin d’obtenir un cadre dans les prochaines années. Le sommet de Glasgow devrait également aborder la question des engagements sectoriels, tels que l’arrêt de la combustion du charbon, l’interdiction de la vente de moteurs à combustion interne et l’arrêt de la déforestation. Le pacte global sur le méthane (Global Methane Pledge), appelle à réduire les émissions mondiales de méthane d’au-moins 30 % par rapport aux niveaux d’ici 2030. Ses auteurs sont américains et européens. Leur objectif de réduire drastiquement les émissions de méthane. Mesurée sur 20 ans, une tonne de méthane provoque un réchauffement 86 fois plus important qu’une tonne de dioxyde de carbone. En revanche, le gaz est naturellement éliminé de l’atmosphère beaucoup plus rapidement que le CO₂. Selon l’Agence internationale de l’énergie, la concentration de méthane dans l’atmosphère est actuellement deux fois et demie plus élevée qu’avant la révolution industrielle. Les émissions de méthane sont difficiles à tracer avec certitude, à cause de la multiplicité des sources, qu’elles soient naturelles ou non. Les estimations actuelles tournent autour de 570 millions de tonnes par an environ, dont 60 % seraient d’origine humaine. Plus de la moitié des émissions de méthane provient de l’activité humaine. L’agriculture, et en particulier l’élevage de bovins, est responsable à elle seule d’un quart voire d’un tiers de ces émissions. Selon la « Climate and Clean Air Coalition », qui rassemble sous l’égide de l’ONU des États et des ONG, affirme que la réduction de moitié des émissions de méthane d’origine humaine d’ici 2050 pourrait abaisser les températures d’environ 0,2°C.

Ce sommet pourrait révéler au grand jour les stratégies divergentes des États. Les pays riches tentent de convaincre les émergents qu’ils sont les principaux responsables des émissions de gaz à effet de serre quand ces derniers en imputent la responsabilité aux premiers qui sont à l’origine des différentes révolutions industrielles. Les pays émergents se rangent sous la bannière des pays en développement pour bénéficier des aides. Ils rappellent que le niveau de développement des pays riches n’est que la production de deux siècles de pollution. Leur position s’est néanmoins affaiblie avec le départ de Donald Trump de la Maison Blanche qui leur permettait d’arguer que la première puissance économique mondiale ne tenait pas à respecter l’accord de Paris. Certains pays émergents jusqu’à alors retors au principe de la transition énergétique commencent à l’intégrer dans leur politique publique. L’Afrique du Sud a récemment relevé ses objectifs et la Chine a mentionné, en septembre, qu’elle ne financerait plus de nouvelles centrales électriques au charbon en dehors de ses frontières. Ces derniers mois, la multiplication des catastrophes naturelles, dont celle ayant provoqué la mort de près de 200 personnes en Allemagne, ont créé une onde choc sur l’urgence d’agir en faveur de la transition énergétique, ce qui devrait peser sur le cours des débats à Glasgow.